Klimaforhandlingene: Oppvarming til tvingende tiltak

Veien til en løsning på det globale klimaproblemet går gjennom internasjonale forhandlinger. Økonomiske beregninger viser at det ikke trenger å være så kostbart å redusere utslippene av klimagasser. Men forhandlingene er tidkrevende og vanskelige.

Klimaforskere har lenge hevdet at vi må vente enda noen år før det vil bli mulig å avgjøre om det pågår menneskeskapte endringer i jordens klima. Ventetiden ser nå ut til å være slutt. FNs klimapanel (IPPC) har fastslått at menneskelig aktivitet bidrar vesentlig til at konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren øker. Dette gjør at atmosfæren fanger opp en større del av varmestrålingen fra jorden. Økte utslipp av klimagasser som karbondioksid (CO2), metan (CH4) og lystgass (N2O) fører til at gjennomsnittstemperaturen på jorden stiger og klimaforholdene endres.

Det er usikkert hvor raskt temperaturøkningen vil komme og hvilke utslag den vil gi. Men hvis det ikke tas vesentlige nye skritt for å redusere utslippene av klimagasser, har FNs miljøpanel anslått en økning i den globale gjennomsnittstemperaturen på 1­3 grader i år 2100. Temperaturøkningen vil kunne forårsake ustabilitet i været og øke sannsynligheten for stormer, tørkeperioder, flom, hetebølger og ekstrem kulde. Enkelte spekulasjoner går ut på at en klimaendring kan utløse selvforsterkende mekanismer som smelting av polisen og føre til at Golfstrømmen snur.

OECD-landenes lederrolle

Man har kommet så langt som til å erkjenne at alle land er berørt av klimaproblemet. Ifølge statsviter Lasse Ringius ved CICERO har det vært helt avgjørende for å få til en internasjonal traktat som Klimakonvensjonen, som 153 nasjoner og EU undertegnet i Rio i 1992.

Som en oppfølging av Klimakonvensjonen ble det såkalte Berlin-mandatet vedtatt i fjor. Det erklærer at industrilandene og de tidligere planøkonomiene i øst skal forhandle om en protokoll som vil fastlegge bindende reduksjoner av utslipp av drivhusgasser. Ilandene har erkjent at utviklingslandene ikke vil drøfte tiltak for å redusere sin vekst i utslipp før i-landene har iverksatt sine tiltak. U-landenes forpliktelser begrenser seg foreløpig til å rapportere om sine utslipp.

­ Spørsmålet om hvem som har skapt klimaproblemet, har vært sentralt i hele den internasjonale forhandlingsprosessen. Av forståelige grunner vil ikke u-landene pålegges forpliktelser overfor noe de ikke har bidratt til, sier Ringius, som tror at hele forhandlingsprosessen stanser hvis ikke OECD-landene finner løsninger.

­ Disse landene har en lederrolle. Oppfyller de ikke den, stanser prosessen. Berlinmandatet gir en mulighet for dem som har skapt klimaproblemet og som er mest motivert til å gjøre noe med det. I mange u-land er det meget lavt prioritert, om det overhodet er prioritert. Berlin-prosessen kan skape en oppmerksomhet og legitimitet omkring problemene som kan være viktig for å motivere u-landene. De har sett det som en seier at de ikke skal ha utslippsforpliktelser. De har også sagt at de ikke ønsker innflytelse på utformingen av tiltak. Spørsmålet er om det er noen seier i et langtidsperspektiv, sier han.

Beregninger av forventet vekst i utslipp understreker nødvendigheten av at u-landene deltar mer aktivt etter hvert. Ifølge St.meld. nr. 41 (1994­95) forventes verdens utslipp av CO2 å øke med 50 % fram til år 2010. Det er forventet at 70 % av veksten i utslippene vil komme fra land som ikke er medlemmer av OECD. Utviklingen i de store u-landene ­ Kina, India og Brasil ­ vil være avgjørende. Fremdeles har disse landene relativt lave utslipp, men det er anslått at om 25­30 år kan Kina alene ha større utslipp enn hele den vestlige verden. I-landenes tiltak kan bli nytteløse hvis Kina, India og Brasil ikke deltar i samarbeidet.

Tiltak må koordineres

Et viktig første skritt i retning av å forebygge klimaendringer er å sørge for at tilnærmet kostnadsfrie tiltak blir gjennomført. Sosialøkonomen Bjart Holtsmark ved CICERO understreker at det er mulig å redusere utslippene av klimagasser til små kostnader.

­ Mange beregninger tyder på at det ikke trenger å være så kostbart. Man er begynt å legge mer vekt på at hvis man bruker avgifter til å redusere klimagassutslipp, gir det staten inntekter som igjen gir muligheter til å redusere andre skatter. Det man taper i effektivitet på grunn av høye CO2-skatter, blir kompensert med at tradisjonelle skatter blir redusert.

­ Hvorfor er det da så vanskelig å få gjennomslag for denne typen tiltak i klimaforhandling-ene?

­ I alle former for samfunnsomlegginger er det noen som taper og noen som vinner. Slik er det også hvis du legger på en avgift og reduserer en annen skatt. I klimasammenheng representerer potensielle tapere ofte sterke økonomiske interesser, og de vil gjøre mye for å motarbeide en slik for-andring. En del industri ville måtte foreta store investeringer for å tilpasse seg en ny virkelighet. Det er ofte enklere å holde seg til status quo enn å få til en forandring, sier Holtsmark, som peker på vanskelighetene med å lage felles tiltak for alle OECD-landene:

­ I klimaforhandlingene viser amerikanerne økende interesse for å få til forpliktende avtaler. Samtidig er det politisk svært vanskelig å legge avgifter på bensin og annen bruk av fossile brensler i USA, for det berører så sterke følelser hos amerikanerne. Derfor blir nok dette tiltaket en langsiktig strategi i USA.

­ Der man i skandinaviske land er glad for en CO2-avgift, er det overhodet ikke på den politiske dagsorden i andre land, supplerer Ringius, og peker på at alle ikke kan handle like effektivt hvis de iverksetter den samme typen tiltak. I den fasen klimaforhandlingene er i nå, analyserer man derfor mulighetene for å lage koordinerte tiltak mellom ulike grupper av land i OECD. Tiltakene må tilpasses forskjellige kulturer, og ulik energiforbruk og befolkningsstørrelse.

­ Spørsmålet om hva som lar seg gjennomføre politisk, er avgjørende. Innen OECD kan det vise seg å være en realistisk mulighet at en gruppe europeiske land iverksetter én type tiltak og USA en annen. Dermed blir spørsmålet om en rettferdig fordeling av byrder mellom landegruppene viktig.

Nasjonale tiltak først

Selv om koordinerte tiltak står sentralt, er det for tiden tiltak på nasjonalt nivå som særlig diskuteres i forhandlingsprosessen, ifølge Ringius.

­ Nasjonale tiltak er viktige. Hvis Norge eller Danmark ikke har en forpliktelse til å redusere sine utslipp, hvorfor skulle de begynne å lage avtaler der de krever det av andre land? Man skal ha etablert reduksjonsmål nasjonalt før alle landene har en tilskyndelse til å gjøre internasjonale avtaler for koordinering av konkrete tiltak.

Ett av de virkemidlene som kan bli aktuelt i neste omgang, er å gi de ulike landene omsettelige utslippskvoter. Det innebærer at hvert land får tillatelse til å slippe ut en viss mengde gasser. Hvis de ikke har behov for å slippe ut så mye som kvoten tilsier, kan de selge deler av den på et marked. Vil de slippe ut mer, må de kjøpe utslippstillatelser av andre land, som dermed må redusere sine utslipp i forhold til det som opprinnelig er tillatt.

Slike kvoter kan bidra til en kostnadseffektiv bekjempelse av klimaproblemet. Men det er mange praktiske problemer knyttet til systemet i en global klimastrategi. Hvis man for eksempel innfører slike kvoter innad i OECD, men ikke utenfor, «er det grunn til å vente at utslippene i land utenfor OECD vil øke, fordi utslippene i disse landene blir relativt sett billigere enn i land innenfor» (Asbjørn Aaheim, CICERONE nr. 4/95).

­ Hvis i-landene reduserer sitt forbruk, faller prisen på fossile brensler, og da vil u-landene øke sitt forbruk av dem, forklarer Holtsmark. Det er en måte å framstille denne «lekkasje-effekten» på, som noen hevder kan bli på opp til 80 %.

­ Hva er botemidler mot lekkasje?

­ Ett botemiddel er å vurdere løsninger hvor i-landene ikke bare reduserer forbruket, men går sammen om å redusere sin produksjon av fossile brensler. Om man virkelig vil gjøre noe med de globale utslippene, kan det være en fornuftig strategi. Som storprodusent av olje, gass og kull spiller Norge en nøkkelrolle her. Mye gass og kull produseres også i en rekke av de OECD-landene som antakelig vil få forpliktelser til å redusere sine utslipp, sier Holtsmark. Han ser det dessuten som et viktig klimatiltak å legge større vekt på å utvikle kompetanse og teknologi i forbindelse med alternative energikilder. ­ Det blir lettere å løse klimaproblemene hvis alternative energikilder blir mer konkurransedyktige, hevder han.

Endring av livsstil

Miljøvernministeren har nylig tatt til orde for at vi alle må begynne å endre holdninger og atferd i den vestlige verden. Kan ikke det være et effektivt klimatiltak?

­ Mange forsøker i det daglige å begrense atferd som bidrar til utslipp, og det er prisverdig. Men man kan ikke basere seg på det. Det vesentlige er at vi står overfor priser som gjør at vi endrer atferd. Det er først og fremst offentlige myndigheters oppgave å gjøre det lønnsomt for oss forbrukere å oppføre oss miljøvennlig, hevder sosialøkonomen.

­ Men mange er villige til å betale en høyere pris for miljøvennlige produkter, selv om de er litt dyrere. Og industrien er nok villig til å ta hensyn hvis regningene gis videre til forbrukerne, sier Ringius, som mener det slett ikke er sikkert at regjeringens reguleringer vil være den viktigste klimastrategien.

Vitenskapens ansvar

Men der flere av oss nok er villige til å gjøre en innsats når miljøeffekter er synlige, stiller det seg ifølge Ringius annerledes med globale klimaendringer, som manifesterer seg over lang tid.

Man skal ikke undervurdere effekten som en spektakulær manifestasjon av et problem, som ozonhullet, har som katalysator for å anspore regjeringer til å gjøre noe. Her spiller miljøbevegelser og journalister en betydelig rolle som opinionsdannere. Klimaendringene har inntil nå ikke manifestert seg på noen synlig måte. En av konsekvensene er at vitenskapen får et stort ansvar for å drive prosessen framover ved å publisere forskningsresultater som gir bevis for at det er en klimaeffekt. For eksempel ved å dokumentere at biologisk mangfold ser ut til å ha forsvunnet i en periode hvor temperaturforholdene har endret seg.

Forskerne har altså en spesiell forpliktelse til å gjøre effektene av klimautslipp synlige?

­Jeg sier ikke at forskerne har en forpliktelse til det, men stemmer i forskersamfunnet mener vi burde være flinkere til å formidle vitenskapelige bevis til offentligheten og beslutningstakere.

Kan du ikke si det selv?

­Jo, det kan jeg selvfølgelig godt si.

Fakta

Klimakonvensjonen

FNs konferanse i Rio de Janeiro i 1992 markerte at det var 20 år siden den første globale miljøkonferansen i Stockholm. I Rio undertegnet mer enn 150 land Klimakonvensjonen, som er en rammeavtale. Der ble det arbeidet med å lage en institusjonell ramme for et miljøsamarbeid mellom landene. Det ble vedtatt at i-landene skulle gå i spissen for å redusere utslippene av klimagasser. Konvensjonen vektlegger et prinsipp om kostnadseffektivitet; man vil minimere omkostningene og få størst mulig effekt av tiltakene.

Berlin-mandatet

Konkrete tiltak mellom landene vil bli spesifisert i spesielle annekser eller protokoller, altså vedlegg til Klimakonvensjonen. Det såkalte Berlin-mandatet, som ble vedtatt i fjor, er et viktig skritt på veien til et slikt vedlegg. Mandatet erklærer at i-landene og de tidligere planøkonomiene skal utarbeide bindende forpliktelser. Senest i 1997 skal det lages og godkjennes en protokoll for å redusere drivhusgasser.

Enhver global prosess som berører så grunnleggende interesser som Klimakonvensjonen, er vanskelig og vil ta meget lang tid. Det har vært mye uenighet under protokollforhandlingene i den såkalte adhoc-gruppen for Berlin-mandatet.

Hypotetiske faser i utslippsforpliktelsene:

Fase 1, 1992­-1997: Ingen bindende forpliktelser til å redusere klimagasser.

Fase 2, 1997­-2000: Mulig overgang til bindende forpliktelser.

Fase 3, 2000­: Etter år 2000 har OECD-landene bindende forpliktelser. De tidligere planøkonomiene er muligens pålagt mildere forpliktelser.

Fase 4, 2020­: Samtlige medlemsland ­ i-land, tidligere planøkonomier og u-land ­ har bindende forpliktelser til å redusere klimagasser.

Emneord: Teknologi, Miljøteknologi, Samfunnsvitenskap, Statsvitenskap, Internasjonal politikk, Landbruks- og fiskerifag, Landbruksfag, Naturressursforvaltning Av Harald Hornmoen
Publisert 1. jan. 1996 00:00
Legg til kommentar

Logg inn for å kommentere

Ikke UiO- eller Feide-bruker?
Opprett en WebID-bruker for å kommentere