Varmere hav – bestander trekker nordover: Når fiskens vandring blir politikk

Dersom fisken trekker nordover og inn i internasjonale farvann, kan dette kaste om på det politiske spillet om reguleringer og kvoter. 

Verdenshavene blir varmere. Raskest stiger temperaturen i nord. Når isen trekker seg tilbake, blir mindre solvarme reflektert og mer tatt opp i havet. De økte temperaturene påvirker det marine livet, framfor alt produksjonen av plankton. I Barentshavet finnes verdens største stammer av torsk og lodde, og her er også oppvekstområde til verdens største sildebestand.

– Varmere hav kan gjøre at fisken endrer vandringsmønsteret sitt. For noen bestander kan det godt tenkes at en større andel enn før kommer inn i havområder der ingen stat har råderett over ressursene i vannspeilet. Det kan by på politiske utfordringer. Hvordan dette skal styres og reguleres, er ikke klart, sier professor Olav Schram Stokke på Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Han viser til at de fem kyststatene rundt Polhavet – Norge, Danmark/Grønland, Russland, Canada og USA – har stor myndighet når det gjelder utnytting og forvaltning av ressursene som finnes i havet og på havbunnen.

– Dagens internasjonale styringssystem plasserer kyststatene i førersetet – noe disse statene selvsagt er svært fornøyd med, sier han.

SPILL: – Om noen bestander blir mer tilgjengelige i internasjonale farvann, blir det lettere for andre aktører enn kyststatene å blande seg inn i det politiske spillet om reguleringer og kvoter, påpeker professor i statsvitenskap, Olav Schram Stokke. Foto: Yngve Vogt

Viktigst er FNs havrettstraktat, «havenes grunnlov», som ble vedtatt 1982 og trådte i kraft i 1994. Traktaten gir verdens kyststater suverene rettigheter og forvaltningsansvar over alle fornybare ressurser ut til 200 nautiske mil, det vil si 370 kilometer fra kysten.

– Når det gjelder olje og gass, går kyststatenes råderett enda lenger, helt til kontinentalsokkelen faller ned mot dyphavet, påpeker Schram Stokke.

Lovløse tilstander?

Professoren har fulgt den politiske utviklingen i nordområdene tett og over mange år. Mindre is i Polhavet sommerstid, forventninger om olje- og gassressurser og stadige meldinger om kyststater som gjør krav på større kontinentalsokkel, har fått mange til å tro at det foregår et kappløp om herreløst land. Godt hjulpet av pressen, har det festet seg et inntrykk av rettslig vakuum og politisk strid om Arktis: «Kampen om de enorme ressursene er i gang», «Nå er det lovløse tilstander i nord».

Noen uavklarte spørsmål eksisterer rett nok.

– Kyststatene i nord gjorde bare det de var forpliktet til etter Havrettstraktaten, nemlig å dokumentere vitenskapelig hvor kontinentalsokkelen deres slutter og hvor yttergrensene derfor bør trekkes. At det oppstod overlapp mellom landenes krav, er naturlig når grenser utvides og må håndteres gjennom forhandlinger. FNs kontinentalsokkelkommisjon avgjør bare om den vitenskapelige dokumentasjonen er fullgod og dermed om de ulike kravene er i tråd med traktatens bestemmelser eller ikke, påpeker Schram Stokke.

Forestillingen om strid og kappløp fikk ny næring i 2007 da en privat finansiert ekspedisjon ledet av Putins polarrådgiver, med stor bravur og medieoppmerksomhet viste fram bilde av det russiske flagget plantet på Nordpolen – på 4000 meters dyp. På denne måten fyrte russerne opp under spekulasjoner om rettighetsforholdene i Arktis.

De mektiges interesser

Men virkeligheten er langt mindre dramatisk, understreker professoren. Et juridisk og politisk rammeverk er utviklet over mange tiår, tuftet nettopp på havrettstraktaten. Og rammeverket er solid.

– Så grunnleggende og sammensatte avtaleverk som havretten blir sjelden utfordret med mindre det er et stort sprik mellom hva en stat kan oppnå innenfor rammeverket og hva staten kan oppnå ved å bryte eller trekke seg fra det. At situasjonen i Nordområdene er stabil, skyldes først og fremst at havretten er helt i tråd med egeninteressene til de mektigste statene i nord, Russland og USA. Disse statene stod i første rekke da utvidet kyststatsjurisdiksjon ble framforhandlet på 1970-tallet og de har ingenting å vinne på å undergrave dagens rettsorden, påpeker Schram Stokke.

Han viser til en pågående forskyvning av økonomisk makt i verden, fra det tradisjonelle Atlanterhavsområdet og mot Stillehavsområdet. Kan dette endre situasjonen på sikt? Vil rettighetsfordelingen kunne komme i spill fordi andre stater blir viktigere?

– Nei, lite tyder på det. Kina og India er sterke tilhengere av kyststatsregimet og er ikke interessert i å undergrave havrettstraktaten. Kort sagt er de som er mektigst i dag, både økonomisk og militært, godt fornøyd med den havrettslige situasjonen, og det samme gjelder de økonomisk oppadstigende statene. Når de mektiges egeninteresser på denne måten spiller på lag med allment aksepterte internasjonale normer og prinsipper, er det ingen grunn til å vente store endringer.

Aktivt samarbeid

I tråd med dette viser de fem kyststatene i nord at de er interessert i å finne fram til løsninger som er minnelige, og inngå kompromisser også om vanskelige og følsomme spørsmål, som hvor havgrenser skal gå. Delelinjeavtalen mellom Norge og Russland i Barentshavet er ett av flere uttrykk for dette. Et annet eksempel er Ilulissat-erklæringen fra 2008.

– Erklæringen, undertegnet i byen Ilulissat på Grønland, sender et tydelig signal til verden om at de fem kyststatene er seg bevisst både rettighetene og ansvaret havretten gir dem i nord. Mye har de myndighet over på egen hånd, men på andre områder, som miljø og skipsfart, er de avhengige av samarbeid med andre stater, sier professoren, og viser til at slikt samarbeid skjer både gjennom globale fora, som Den internasjonale maritime organisasjon (IMO), og gjennom regionale organisasjoner som Arktisk råd, det eneste sirkumpolare, politiske samarbeidsorganet på regjeringsnivå.

– Arktisk råd er blitt stadig viktigere og mer retningsgivende og er nå det fremste møtestedet for drøfting av spørsmål som angår alle de arktiske statene, påpeker han.

Langt dypere enn samarbeidet som finner sted i Arktisk råd, er likevel samarbeidet mellom Norge og Russland om forvaltningen av fisk. Dette samarbeidet innebærer å sette bindende reguleringer. Den norsk-russiske fiskerikommisjonen etablerer det en gjerne kaller «hard lov» – regler som er bindende for begge parter når de har akseptert dem. Noe slikt har ikke Arktisk råd anledning til. Den blandede norsk-russiske fiskerikommisjonen møtes årlig og fastsetter tekniske reguleringer, samlet fangstnivå og kvotefordelingen mellom Norge, Russland og tredjeland. Andre viktige samarbeidsområder er utstrakt kontrollvirksomhet og forskning på felles bestander. 

– Omfanget og dybden av dette samarbeidet skyldes den sterke gjensidige avhengigheten mellom to land som deler en betinget, fornybar ressurs. Begge vet at dersom den andre parten driver rovfiske på sin side av grensen, hjelper det ikke om en selv holder igjen egne fiskere.

Fisk på vandring

Men hva skjer med dette samarbeidet når fisken vandrer inn i nye områder?

– Over tid har statene bygd opp regionale institusjoner som forvalter ulike bestander. Nå ser mange for seg at deler av disse bestandene etter hvert vil bevege seg ut over de geografiske områdene de ulike institusjonene dekker. Dette er bakgrunnen for samtalene som i noen år har vært holdt om en mulig ny fiskeriorganisasjon med ansvar for Det sentrale Polhavet, utenfor kyststatenes 200-milsgrenser.

Professoren understreker at det ikke er klart hvordan endringer i havtemperatur og strømninger vil komme til å påvirke fiskens vandringsmønster. – Fiskebestander har en komfortsone, og blir det varmere, trekker de gjerne litt nordover om andre forhold ligger til rette. Da kan det bli endringer i sammensetningen av bestander som finnes i det samme området.

Men for å undersøke om enkelte bestander vil vokse i størrelse eller trekke nordover eller utover nasjonale soner, er det ikke nok bare å se på temperaturforhold. Forskerne må forstå hele økosystemet, fra planktonproduksjonen og oppover.

– Den største produktiviteten i Arktis skjer på dette laveste nivået i næringskjeden, og er helt avgjørende for de kommersielle bestandene lenger oppe i kjeden. Varmere vann og mindre is er gunstig for planktonproduksjon, men tøffere vind og våtere vær kan virke i motsatt retning: Havoverflaten blir mer urolig, lystilgangen dårligere og konkurranseforholdet mellom ulike bestander kan endre seg. Det er derfor slett ikke sikkert at de artene som vi fisker på, som torsk og lodde, samlet sett vil tjene på dette.

Professoren viser til at slike naturvitenskapelige spørsmål har tunge, politiske implikasjoner.

– Om deler av en viktig fiskebestand forskyver seg fra én nasjonal sone til en annen, kan dette framkalle krav om nye fordelingsnøkler. Og dersom noen bestander blir mer tilgjengelige i internasjonale farvann, blir det lettere for andre aktører enn kyststatene å blande seg inn i det politiske spillet om reguleringer og kvoter. I internasjonalt farvann har en dessuten den utfordringen at grunnlaget for inspeksjoner og fiskerikontroll er mye smalere.

Hvordan møtes slike utfordringer best? Bør i noen tilfeller helt nye institusjoner etableres, slik USA har foreslått for Det sentrale Polhavet? Bør grensene for eksisterende institusjoner utvides, eller nye medlemmer inviteres med? Eller bør en heller styrke samarbeidet mellom regimene som finnes?

– Mange av de mest spennende forskningsspørsmålene om hvordan klimaendringene vil påvirke de viktige fiskeriene i nord, kan best besvares gjennom tverrfaglige prosjekter, som bringer sammen naturvitere, jurister og samfunnsforskere, avslutter professor Olav Schram Stokke ved Institutt for statsvitenskap.

Av Trine Nickelsen
Publisert 29. jan. 2016 07:55 - Sist endret 11. feb. 2016 09:44
Legg til kommentar

Logg inn for å kommentere

Ikke UiO- eller Feide-bruker?
Opprett en WebID-bruker for å kommentere