En trussel mot demokratiet

Ingen vet helt hva de er eller hvor de hører hjemme i EU-hierarkiet. Men sikkert er det at unionens byråer blir flere og får stadig mer makt. Også i Norge. 

All makt i denne sal? Stortingsrepresentantene Espen Barth Eide (Ap, t.h.) og Bjørnar Moxnes (Rødt, t.v) debatterte Norges tilslutning til EUs energibyrå, Acer, sist vår. Barth Eide og hans meningsfeller trakk det lengste strået, og Stortinget sa i mai ja til norsk deltakelse, til tross for kraftig politisk motstand. Foto: NTB scanpix

Acer. Ordet gir gjenklang fra en politisk debatt sist vinter. Venstresida og de nasjonalkonservative var i harnisk. Etter noen uker begynte vi andre også å innse at det de klagde på, ikke var en dårlig laptop. De smykket seg med begreper som gjorde at det begynte å virke åpenbart at det måtte dreie seg om noe langt viktigere: Frihet og demokrati. 

Men la oss ta et skritt tilbake. Hva er Acer? 

Det enkle svaret er: EU-byrået for samarbeid mellom energiregulatorer (Agency for the Cooperation of Energy Regulators) – et byrå som skal sikre et integrert energimarked i EU ved å harmonisere medlemsstatenes regelverk.

Men går vi enda lenger tilbake, støter vi på noe mer grunnleggende: Hva er egentlig disse byråene som Acer tydeligvis bare er ett av? Og hvorfor får de folk til å rope opp om suverenitet, frihet og demokrati?

– Dette skyldes delvis frykt for at disse undergraver demokratiske prosesser, samt manglende kunnskap om hvilken rolle de spiller og hvilken makt de har. EU-byråene har fått en større og større rolle i EUs utøvende myndighet, særlig de siste 10 årene, men er likevel en «new kid on the block» for EØS-avtalen, sier Jarle Trondal.

Han er Norges kanskje fremste ekspert på EU-byråene, professor ved Universitetet i Agder og tilknyttet ARENA – Senter for europaforskning ved Universitetet i Oslo.

     
Byråene – hva er de?

Til sammen fins det nå godt over 30 byråer, som Norge er tilsluttet.

– EU-byråene har i hovedsak oppstått etter at Norge sa nei til medlemskap i EU i 1994. EØS-avtalen, og ikke EU-byråene, har dannet grunnlaget for Norges tilknytning til EU i tiden etter, sier Trondal.

Det pågår en kontinuerlig diskusjon mellom fagfolk om hva byråene – «agencies» på engelsk – egentlig er. Det er tre hovedteorier:

  • Mellomstatlig organisasjoner: Denne modellen ser på byråene som svake og nøytrale overvåkere av iverksettingen av politikken som er vedtatt av medlemsstatene. Byråenes makt sees som delegert fra medlemslandene, og de holdes i sjakk og under kontroll av medlemsstatene gjennom representasjon i byråenes styrer.
  • Transnasjonale ekspertorganer: I en slik beskrivelse er byråene løst koplet til både medlemsstatene og EU-nivået. EU-byråene fremstilles derfor som uavhengige både av medlemsstatene og av EU-institusjonene, og «flyter» fritt mellom styringsnivåene. De er ikke underlagt demokratisk kontroll.
  • Ekte EU-institusjoner: I dette overnasjonale bildet oppfattes byråene som genuine EU-institusjoner som er tett integrert i EU-kommisjonens virksomhet. De oppfattes som reguleringsorganer mer enn som løse informasjonsknutepunkter.

Under direkte administrasjon

Utfordringen for den norske tilknytningen til EU er at EØS-avtalen er basert på den såkalt mellomstatlige modellen, altså det første punktet ovenfor. Hvis det viser seg, som mange teoretikere mener, at byråene har fått nye og mer regulerende funksjoner, kan det være i strid med hele EØS-avtalen.

– Ideen om EU-byråene som transnasjonale og overnasjonale utfordrer ideen om nasjonal iverksettingskontroll og indirekte styring, sier Trondal.

Jarle Trondal er en av Norges fremste eksperter på EU-byråene.

Årsaken til dette er at byråene forholder seg direkte til nasjonale fagmyndigheter uten å gå via nasjonal politiske ledelse. Det gjør at man kan stille spørsmål om de tilsluttede landene mister noe av sin nasjonale suverenitet. 

– Direkte administrasjon på tvers av styringsnivåer gir et bilde av en dypere form for administrativ integrasjon enn EØS-avtalen forutsetter, sier Trondal.

– Forskere er ikke helt sikre på hvor i EU-hierarkiet byråene hører hjemme. Er ikke det et problem i seg selv?

– Ikke nødvendigvis. Det er mer spennende faglig sett. Den faglige uenigheten her har minst to årsaker: Dels skyldes det teoretisk uenighet i faget, noe som ender i ulike oppfatninger om byråenes plassering og rolle. Dels skyldes usikkerheten eller uenigheten at EU-byråene har en uklar plassering. Vi kan se på dem som kompromisser mellom medlemsstatenes behov for kontroll – den mellomstatlige modellen – og behovet for overnasjonal regulering, sier Trondal.

Et kompromiss som fikk eget liv

Opprinnelig var byråene nettopp tenkt som et slags kompromiss. EU-landene ønsket mer regulering på sentrale politikkområder, men ville ikke overføre mer makt til den allerede mektige EU-kommisjonen. Svaret var byråer. 

«Byråene kan unndra seg politisk styring og vi får en byråkratisk glidning der de på eget initiativ går bort fra sine opprinnelige oppgaver», heter det i boka «Hvordan virker EU?», som Trondal er medforfatter av. 

Byråene skulle i utgangspunktet ha såkalt «ikke-regulerende» oppgaver. Men i praksis har de fått regulerende oppgaver. 

– Det har forekommet oppgaveekspansjon innad byråene, sier Trondal.

Oppgaveekspansjon er ikke helt ukjent. Også andre internasjonale organisasjoner opplever at avdelinger fyller maktvakuum ved å tilrive seg oppgaver som i utgangspunktet ikke var tiltenkt dem. 

De siste ti årene har byråene blitt innført på stadig «tyngre» politikkområder. Etter finanskrisen i 2008, opprettet EU en ny tilsynsstruktur for finans. Det ble opprettet i alt tre tilsyn: for bank, for pensjon og forsikring, og for verdipapirer. 

– EU-byråene opererer i gråsonen mellom politikk og administrasjon. De har ikke bare vokst kraftig i antall det siste tiåret, men har også opplevd oppgaveekspansjon utover opprinnelige mandater.

I introduksjonsartikkelen til denne temautgaven diskuterte vi demokratiunderskuddet i EU.

– Er byråene med på å øke det demokratiske underskuddet i EU?

– Nei, det blir for enkelt. Vi kan si at de først og fremst er tenkt å være organer som understøtter den utøvende myndigheten i EU. De må forholde seg til EU-parlamentet via EU-kommisjonen, og slik sett er byråene under demokratisk kontroll – men likevel på armlengdes avstand, som vi sier.

Kan være grunnlovsstridig

I skrivende stund mobiliserer både Senterpartiet og Arbeiderpartiet troppene og forsøksvis opinionen i frykt for EUs planer om et felles europeisk arbeidsmarkedsbyrå som er planlagt å starte neste år. 

Under debatten sist vinter hevdet organisasjonen Nei til EU at stortingsvedtaket om tilslutning til Acer var grunnlovsstridig. Ifølge organisasjonen skulle saken blitt behandlet som suverenitetsavståelse etter Grunnlovens § 115.  Paragrafen krever tre firedels flertall og at minst to tredeler av representantene er til stede for at Stortinget skal kunne avstå beslutningsmyndighet til internasjonale organisasjoner der Norge ikke selv er medlem.

UiB-professorene Halvard Haukeland Fredriksen og Eirik Holmøyvik har påpekt at Norge ved å tilslutte seg EUs byråer, blir underlagt organer som kan fatte vedtak som Norge ikke har mulighet til å stemme over. 

Skeptikerne til byråtilslutning mener at det er en omgåelse av Grunnloven at man har overlatt til Eftas overvåkingsmyndighet, Esa, å fatte vedtakene. 

I en slik modell vil ikke vedtakene være innom Stortinget til behandling, men umiddelbart tre i kraft også i Norge.

Regjeringen, ved statsrådene Terje Søviknes og Ine Marie Søreide, mente at tilslutning til Acer ikke brøt med grunnloven fordi «(…) Acer-forordningen ikke vil få direkte internrettslig virkning i Norge, og at det dermed ikke foreligger myndighetsoverføring i Grunnlovens forstand.», slik det het på regjeringens egen hjemmeside.

UiO-professor Øystein Rian skrev i slutten av mai i år i Klassekampen at «(…) utviklingen av EØS-ordningen har ført til at Norge blir trukket inn i en ny lydriketid.» og sammenlignet tiden vi er på vei inn i, med dansketiden i norsk historie. 

Ifølge EU selv er det enkelt: «De (byråene red.anm) bidrar til å gjøre Europa mer konkurransedyktig og et bedre sted å bo og arbeide, og dermed tjene EU-borgernes interesser som helhet», heter det på unionens hjemmesider.

I strid med EØS-avtalen?

Under Arendalsuka i august bidro professor Jarle Trondal i en paneldebatt der han stilte spørsmålet: Bryter byråene med EØS-avtalen? For ham er svaret klart: 

– Byråene bryter med EØS-avtalens forutsetning om nasjonal, administrativ suverenitet, sier Trondal.

Men det er ikke hele svaret. 

– De bidrar samtidig til avtalens hovedidé om dynamisk harmonisering av lovverk og praktisering. 
    – De både bryter og bryter ikke. Hvordan kan man veie disse to hensynene opp mot hverandre: Norge avstår suverenitet, men harmoniserer lovverk og politisk praksis?
    – Vi kan si at dette er det politisk-administrative kompromisset Norge har valgt å ta: Man har valgt en ordning som sikrer harmonisert lovgivning og administrative standarder som er like innad i EØS-området, samtidig som man har fratatt seg selv muligheten til å utforme regler og standarder på lik linje med EU-medlemmene, sier Trondal.
 

Av Morten S. Smedsrud
Publisert 7. jan. 2019 12:52 - Sist endret 7. jan. 2019 12:52
Legg til kommentar

Logg inn for å kommentere

Ikke UiO- eller Feide-bruker?
Opprett en WebID-bruker for å kommentere