UiO-økonomer foreslår ny skatt på lakseoppdrett – møter mektig motstand

Vi leier ut fjordene våre til børsnoterte selskaper – bortimot gratis og til evig tid. Men når et utvalg foreslår at fellesskapet heretter bør kreve inn leia, da protesterer laksemilliardærene – sammen med NHO, LO og de fleste politiske partiene.

FELLES NATURRESSURSER: Staten har – på vegne av oss alle – stilt fjordene gratis til disposisjon. Foto: NTB Scanpix

Tekst: Trine Nickelsen

– Vi registrerer motstanden, interessekampen og diskusjonene om skatteprosenter og beløp. Men vi er mest opptatt av det prinsipielle – og det er ikke vanskelig å forstå: Fellesskapet stiller naturressursene sine til rådighet, og fellesskapet bør derfor få noe tilbake. Mange har skjønt poenget, og vi opplever bred støtte for forslagene våre, forteller professor Karen Helene Ulltveit-Moe ved Økonomisk institutt på Universitetet i Oslo.

"Statens ekstraordinære forbruk under koronakrisen gjør det nødvendig å vende hver stein – både på inntektssiden og utgiftssiden i årene som kommer. Da kan grunnrenteskatten igjen bli aktuell." 

I revidert nasjonalbudsjett som kom 12. mai, går det fram at  regjeringen ikke støtter utvalgets forslag om å innføre en såkalt grunnrenteskatt. Mer om det lenger ned i artikkelen. 

Ble advart

Den anerkjente økonomen har ledet flere utvalg for ulike regjeringer, sist det såkalte Havbruksskatteutvalget. Det fikk i oppdrag å se på hvordan oppdrettsnæringen kan skattlegges for at «fellesskapet får en andel av den ekstraordinære avkastningen som kan oppstå».

Utvalget på ni medlemmer fra akademia, kommunene og organisasjoner, startet arbeidet i september 2018. Et drøyt år senere, i november 2019, leverte de sin rapport i serien Norges offentlige utredninger: Skattlegging av havbruksvirksomhet.

Da hadde en kraftig motoffensiv allerede pågått lenge. Frykten for en ekstra skatt på overskuddet hadde fått næringen til å se rødt, og den mobiliserte. Det manglet ikke på advarsler: En ny skatt vil «svekke konkurransekraften, bremse investeringene og stoppe utviklingen». Strategien så ut til å virke.

Lenge før utvalget var ferdig med arbeidet sitt, fattet det ene partiet etter det andre landsmøtevedtak mot en særskatt på fiskeoppdrett.

DELE MED FELLESSKAPET: – Vi ser en voldsom økning i privat rikdom. En grunnrenteskatt virker motsatt – den fordeler til fellesskapet, sier Karen Helene Ulltveit-Moe og Vidar Christiansen. Foto: Ola Sæther

Eventyrlig utvikling

Vi er heldige. Få steder i verden sørger naturen for en mer effektiv produksjon av laks og ørret enn nettopp langs norskekysten. Der er temperaturen på sjøvannet ideell, saltinnholdet og lysforholdene også. Og der sørger fjorder og viker, holmer og skjær for god beskyttelse av anleggene. En kombinasjon av privat initiativ og investeringer – samt en god porsjon offentlig støtte, har gjort Norge til verdens største produsent av atlantisk laks.

– Det var vært en eventyrlig utvikling i havbruksnæringen i Norge. Utrolige verdier er skapt i de høyproduktive oppdrettsområdene langs kysten, påpeker Ulltveit-Moe.

«Det er ikke de ansatte som henter inn gevinsten. Akkurat dét har vi undersøkt spesielt, og vi ser at – nei, sånn er det ikke.»

Men områdene som samfunnet stiller til disposisjon, er likevel begrenset. For blir det for mange oppdrettsanlegg, kan det ødelegge for næringen – og ikke minst for naturen selv. Fjordene gjør en stor jobb blant annet med å skifte ut vannet der fisken står tett i tett i merdene.

Allerede i dag er det minst tusen ganger flere laks i norske oppdrettsanlegg enn det er villaks som svømmer inn til kysten for å gyte. Lus, rømming, kjemikalier og forurensing fra anleggene kan skade miljøet og økosystemene. 

– Av hensyn til miljøet regulerer vi bruken av sjøområdene våre. Du kan altså ikke bare slippe en merd ut i sjøen om du skulle ha lyst. Du trenger tillatelse fra staten. Men staten er restriktiv av hensyn til miljøet. Både myndighetene og naturen selv begrenser hvor mange merder som kan settes ut. De to sammen – fellesskapets naturresurser og myndighetenes regulering – gir opphav til såkalt grunnrente, påpeker økonomiprofessoren.

Hva er grunnrente?

Med seg i utvalget hadde Ulltveit-Moe sin kollega, professor Vidar Christiansen ved samme institutt på Blindern. I en mannsalder har han forsket nettopp på skatt, og hvordan ulike former for beskatning virker. Grunnrente synes han ikke er et spesielt godt begrep.

– Det kommer av en feiloversettelse fra engelsk, og får oss til å tenke på bankrente. Rent er leie, og grunnrente er leie av grunn. Flertallet av oss i utvalget mener at oppdrettsselskapene bør betale leie når de bruker sjøområdene våre.

Men hvorfor er det grunnrente i havbruk og kanskje ikke i andre næringer? Ja, hvordan oppstår grunnrente egentlig?

GLOBAL MILLIARDINDUSTRI: Det var en gang en attåtnæring med mange små eiere langs kysten. I dag kontrolleres det meste av produksjonskapasitetetn av multinasjonale selskaper, som Mitsubishi-konsernet og storbankene J.P. Morgan og Citibank. Foto: NTB Scanpix

Uansett næring gjelder et enkelt prinsipp. Skal du produsere, trenger du kapital og arbeidskraft. Når kapitalen har fått sin avkastning og arbeidstakerne sin lønn, sitter du i noen næringer igjen med en ekstra profitt. Dette gjelder typisk i næringer som bruker fellesskapets naturressurser slik som vannkraft og olje.

Naturens bidrag

– I havbruksnæringen er denne ekstraprofitten, altså grunnrenten, svært høy. Den reflekterer naturens bidrag til produksjonen. Men for å få en liten smolt til å bli en slakteferdig laks på flere kilo, trengs mat, utstyr, anlegg, arbeidskraft. Alt dette koster. For å beregne grunnrenten må du selvsagt trekke fra disse kostnadene sammen med avkastningen som kapitalen ville hatt andre steder, framholder Christiansen.

Naturen gir deg altså en ekstra inntekt som ikke skyldes alt du har jobbet og investert.

– Grunnrente er inntekten du får av å utnytte en begrenset naturressurs, og som gir deg en avkastning ut over normalavkastningen på kapital. Produksjonen begrenses både fra naturens side gjennom knapphet på gode lokaliteter, og gjennom de begrensningene som myndighetene setter på antall tillatelser. Hvor stor grunnrenten er, avhenger både av forholdene i Norge og ellers i verden, påpeker han.

For 95 prosent av all norsk oppdrettslaks selges på verdensmarkedet.

– Begrensningene på tilbudet i verden kombinert med sterk etterspørselsvekst har drevet prisene i været. Derfor er lønnsomheten i oppdrett så mye høyere enn i andre næringer – ja, faktisk tre-fire ganger høyre enn i industrien.

Raus mot de rike

Fjordene har fellesskapet lånt ut, i prinsippet til evig tid.

– Retten vi har gitt selskapene til å bruke sjøområdene våre, gjelder ikke bare i år eller neste år, men i ubegrenset tid framover, poengterer Ulltveit-Moe.

Det norske felleskapet har vært ekstremt raust. Det er bare de siste ett til to årene at oppdrettsselskapene har betalt det markedet mener den eksklusive tilgangen til norske fjorder er verdt. I perioden før betalte de en beskjeden fastpris eller auksjonspris, langt under markedsverdi.

Men i alle år før 2002, ingenting. Det betyr at 80 prosent av alle tillatelser er gitt bort uten at staten har krevd noe tilbake.

Fra bønder til børs

Ikke så rart de fikk det gratis. Da de første tillatelsene ble delt ut tidlig på 1970- tallet, så var det til gårdbrukere og fiskere langs kysten de fleste gikk. Utdelingene var distriktspolitikk og målet var å styrke kystsamfunnene.

Godene skulle deles: Hvert lokale foretak fikk eie bare én tillatelse. I 1991 endret dette seg. Fra da av kunne hver eier ha flere tillatelser, og kapital utenfra ble hilst velkommen. Foretakene ble gradvis færre og større – samtidig som produksjonen økte år for år.

"Vi foreslår å skattlegge 40 prosent av grunnrenten, omtrent som i vannkraft. Det ville med lønnsomheten de siste årene gi fellesskapet om lag 7 milliarder kroner årlig." 

I dag eies halvparten av den totale produksjonskapasiteten av fire selskaper som igjen domineres av fire eiermiljøer. Det meste av produksjonskapasiteten kontrolleres av multinasjonale selskaper, og en tredjedel av internasjonale eiere, som Mitsubishi-konsernet og storbankene J.P. Morgan og Citibank.

Ekstraordinær avkastning

– Det var vel knapt mulig å forutsi: At kombinasjonen av gode sjøområder og offentlig regulering skulle gi slike svimlende inntekter vi har sett de siste ti årene. Beregninger viser at grunnrenten de siste årene har vært på cirka 20 milliarder kroner årlig, forteller Ulltveit-Moe.

La oss tenke oss at lakseoppdretterne kunne selge alle tillatelsene de har fått fram til i dag, hva ville markedet betalt for det?

– Basert på ulike beregninger, kan det være snakk om rundt 200 milliarder kroner. For dette har næringen betalt i underkant av 7 milliarder, det vil si 3 prosent av verdien. Oppdrettstillatelser verdt 193 milliarder kroner har staten – på vegne av oss alle – delt ut gratis.

Beholder profitten selv

De to økonomene mener det er viktig at eierne av naturen, altså det norske folk, nå blir kompensert.

«Store deler av avkastningen går ut av landet. Det er ingen grunn til at vi skal la være å skattlegge den.»

– Hvis ikke, blir det bare mer igjen til de andre – det vil i realiteten si kapitaleierne. For superprofitten har de vært lite villig til å dele med sine ansatte. Lønnsutviklingen har vært omtrent som i andre næringer – samtidig som grunnrenten har økt og økt, påpeker Ulltveit-Moe.  

Innen oljenæringen snakkes det om lekkasje av grunnrente. Det betyr at de ansatte har høyere lønninger enn i tilsvarende bransje på land. Noe av den ekstra avkastningen som naturressursen gir, har altså kommet arbeidstakerne til gode. I oppdrettsnæringen derimot, har alt gått til eierne.

– Det er altså ikke de ansatte som henter inn gevinsten. Akkurat dét har vi undersøkt spesielt, og vi ser at – nei, sånn er det ikke. Lønnsandelen er ikke spesielt høy, og den har blitt mindre over tid, framholder Ulltveit-Moe.

Skatt på overskuddet

Hvordan kan så de ansatte på oppdrettsanleggene – og alle oss andre – få del i superprofitten?

Det kan skje på flere måter. Staten kan auksjonere bort nye laksetillatelser, slik den har gjort to ganger siden 2016. Hver tillatelse er begrenset til et visst antall tonn fisk eller biomasse. Miljøhensyn avgjør hvor ofte og hvor mye ny kapasitet som auksjoneres bort.

– Ordningen fungerer godt, og vi mener den bør fortsette. Her henter en inn mye av grunnrenten fra nye tillatelser, påpeker Christiansen.

Men hva med alle gratis-tillatelsene som allerede er gitt – og som lakseselskapene kontinuerlig har avkasting på? Det er jo de aller, aller fleste.

– Da trengs en skatt. Vi foreslår å innføre en grunnrenteskatt som baserer seg på overskuddet i bedriftene – som jo kan svinge over tid som følge av sykdom, teknologiske endringer og forhold på verdensmarkedet.

Ideen er enkel: Har du et overskudd som skyldes at du har brukt av fellesskapets ressurser, da deler du overskuddet med fellesskapet. Har du derimot underskudd, da deler fellesskapet underskuddet med deg.

Staten blir partner

– Staten blir som en medinvestor og partner i prosjektet og er der både gode tider og i dårlige tider, sier Ulltveit-Moe.

– Vi foreslår å innføre en grunnrenteskatt som er baserer seg på overskuddet i bedriftene. Skatten gjelder bare den aktivitetens som bruker våre felles sjøområder, altså ingen ekstraskatt på produksjonen av settefisk eller på foredlingen av laksen – som begge deler skjer på land.

Den norske velferdsstaten er avhengig av skatteinntekter Skatt på oljereservoarer, fosser, fjorder – som er stedbundne og ikke lar seg flytte på – er spesielt gunstige å skattlegge.

– En skatt på grunnrenten vil ikke virke på samme uheldige måte som skatt på annen type aktivitet, som arbeid. Prosjekter som er lønnsomme før skatt, vil også være lønnsomme etter skatt, den virker nøytralt, understreker hun.

I teorien er det mulig å hente inn hele grunnrenten uten å svekke selskapenes insentiver til å utnytte naturressursen. Likevel har flertallet i utvalget som ønsker en grunnrenteskatt, lagt seg på en mer moderat linje.

– Vi foreslår å skattlegge 40 prosent av grunnrenten, omtrent som i vannkraft. Det ville med lønnsomheten de siste årene gi fellesskapet om lag 7 milliarder kroner årlig. Resten av inntektene fra den eksklusive tilgangen de har til fjordene våre, får selskapene beholde, presiserer Christiansen. 

Bedre for kommunene

Utvalget viser til at havbruksnæringen framstår som et unntak fra regelen om at offentlige inntekter skal inn på statsbudsjettet. I 2016 ble det vedtatt at 80 prosent av inntektene fra auksjonene skal gå til oppdrettskommuner gjennom det såkalte Havbruksfondet.

Midlene betales ut kort tid etter at de er betalt inn, og Havbruksfondet er dermed ikke noe fond i ordets rette forstand. Under auksjonen i 2018, fikk staten inn nesten 3 milliarder kroner.

 – Vi mener vårt opplegg er bedre. Vi foreslår at inntektene fra auksjonene heretter skal gå inn i et fond, gjerne oljefondet, og at bare avkastningen brukes hvert år. Forslaget sikrer at de ekstraordinære inntektene kommer alle generasjoner til gode, slik også oljefondet gjør.

Kommunene skal få betydelige inntekter, gjennom at særskatten på havbruk deles mellom stat og vertskommuner. Nivået på kommunenes skatteinntekter vil være avhengig av nivået på produksjonen og ikke til auksjonene.

– Det er ikke auksjoner hvert år, og derfor svinger kommunenes inntekter kraftig. Med vårt opplegg, får de stabile, årlige inntekter.

– Vi skal dele

Selv om mange norske kommuner får penger fra Havbruksfondet, får de fleste lite.

"En grunnrenteskatt har noen klare fordeler sammenliknet med andre skatter: få skadevirkninger og gode fordelingseffekter. Det siste er ikke minst viktig framover når vi ser hvem som rammes hardest av koronakrisen."

– Motstanden mot grunnrenteskatt kommer fra de som får mest, vertskommunene. I vårt forslag skal disse kommunene få, men ikke alt. Det grunnleggende prinsippet er vi skal dele.

– Av og til framstilles det som at pengene som går til staten, de går til Oslo. Det er selvsagt ikke riktig, påpeker Christiansen.

Det er kanskje lett å vinne sympati for Havbruksnæringens offensiv i distriktene.

– Når det liksom er distriktene mot Oslo samler folk seg mot en felles fiende. Det er lagd et skisma mellom by og land som er beklagelig, mener Ulltveit-Moe.

– Vi må ha like muligheter og lik velferd, uansett bosted. Dagens ordning gir store forskjeller mellom kommunene. Men vi kan ikke ha det slik at bestemor på Løten får ingen sykehjemsplass, mens bestemor på Frøya, får tre.

Truer med å dra

De to kollegene framhever hvordan nye eiere har kommet inn. Internasjonale selskaper eier nå 35 prosent produksjonskapasiteten i næringen.

– Store deler av avkastningen går derfor ut av landet. Det er ingen grunn til at vi skal la være å beskatte den. Isteden gir Norge bort pengene til utlandet, og vi gir bort pengene til noen av våre aller rikeste her til lands, påpeker Christiansen.

Kommunikasjonsdirektør Kristin Langeland i Sjømat Norge – landsforeningen for 600 sjømatselskaper, poengterer overfor Apollon at atlantisk laks er ikke avhengig av norsk sjøvann, og at oppdrett dermed ikke er noen stedbunden virksomhet.

– De norske fjordene kan vi ikke flytte på, men vi kan flytte produksjonen av atlantisk laks til andre steder – til anlegg på land og til nedsenkbare merder, en teknologi som blant andre Kina nå utvikler, sier hun.

Ulltveit-Moe tror ikke næringen forsvinner fra fjordene selv om skatten kommer.

– Det er i tilfellet enormt mange merder som da måtte flyttes. Hvorfor er næringen redd for skatten vi foreslår, hvis virksomheten så enkelt kan legges andre steder? Auksjonen i 2018, der oppdrettere betalte svært høye priser, ble gjennomført etter at det var kjent at Finansdepartementet hadde satt ned et utvalg for å vurdere grunnrenteskatt på havbruk. Likevel betalte de store summer for tillatelser til å øke produksjonen. Så helt har de vel ikke mistet troen på en framtid langs norskekysten?

– Lær av historien!

De to økonomene mener vi alle nå bør se tilbake på den norske oljehistorien, og legge merke til hvilke diskusjoner det var rundt innføringen av grunnrenteskatten på 1960- og 70-tallet.

– Oljeselskapene protesterte kraftig mot grunnrenteskatt, og brukte mange av de samme argumentene vi hører fra oppdrettsselskapene i dag. Esso, Phillips og Shell truet alle med å forlate Norge. Men politikerne stod fast på prinsippene og innførte skatten. I dag har Norge 10 000 milliarder kroner i Oljefondet. Vi kan jo bare spørre oss hvordan den norske velferdsstaten hadde sett ut uten disse pengene, bemerker Ulltveit-Moe.

Utvalgslederen erkjenner at arbeidet med den mer enn 300 sider store rapporten har vært stort og tidkrevende.

– Vi har jobbet svært mye med den. For ikke å miste håp og humør, må vi tenke i et lengre perspektiv. Om felleskapet ikke får sin legitime del av det ekstreme overskuddet i oppdrettsnæringen nå, må vi tro at det kan skje på sikt, sier hun.

Ulltveit-Moe understreker at saken er viktig.

– Norge er rikt på naturressurser og velferdsstaten er i stor grad basert på at vi skattlegger disse ressursene. Med fallende oljeinntekter og en aldrende befolkning, blir dette bare viktigere og viktigere i årene som kommer. Vi ser også framveksten av nye næringer som bruker naturressursene våre, slik som vindkraft. Prinsippet må gjelde for alle: Den som bruker fellesskapets naturressurser må betale for det gjennom en særskatt.

Regjeringen sier nei

I revidert nasjonalbudsjett, som ble lagt fram 12. mai 2020, går det fram at regjeringen dropper grunnrenteskatt på lakseoppdrett.

– Koronaepidemien har skapt en ekstraordinær situasjon. Mye av næringslivet sliter. Jeg forstår at tidspunktet for å innføre en ny skatt nå, ikke er det beste. Riktignok går havbruksnæringen godt også under koronakrisen og er ikke er blant næringene som har det vanskelig. Likevel er det noe umusikalsk over å innføre en ny skatt nå, mener Karen Helene Ulltveit-Moe.

Hun tror likevel ikke slaget er tapt for grunnrenteskatten.

– At skatten ikke kommer nå, betyr ikke at den ikke kan komme i framtiden. Bare tenk på kraftverkene. Historien viser oss at grunnrenteskatten ikke ble innført med én gang – men gradvis, minner hun om.

Økonomen viser til at regjeringen nå isteden innfører en særskatt i form av en produksjonsavgift.

En slik produksjonsavgift vil gi rundt 500 millioner kroner i inntekter til havbrukskommunene. En grunnrenteskatt ville gitt om lag 7 milliarder kroner til stat og kommuner.

– Den gir riktignok langt mindre til fellesskapet enn forslaget vårt om en overskuddsbasert grunnrenteskatt. Men vi kan tenke på avgiften som et første og viktig steg mot å hente inn grunnrente også fra oppdrettsnæringen.

– Må vende hver stein

Økonomen minner om hvilke enorme summer staten nå bruker på å lindre de verste effektene av krisen.

– Et slikt ekstraordinært forbruk gjør det nødvendig å vende hver stein – både på inntektssiden og utgiftssiden i årene som kommer. Da kan grunnrenteskatten igjen bli aktuell, sier hun.

Ulltveit-Moe tror på en stadig større forståelse for skatten.

– En grunnrenteskatt har noen klare fordeler sammenliknet med andre skatter: få skadevirkninger og gode fordelingseffekter. Det siste er ikke minst viktig framover når vi ser hvem som rammes hardest av koronakrisen.

Professoren tror de store fordelene med å skattlegge naturressurser vil bli stadig mer synlig i årene som kommer, og at politikerne derfor vil komme tilbake denne måten å hente inn nødvendige inntekter på.

–  Da ligger et svært grundig og gjennomarbeidet forslag klart til dem.

Til Stortinget

Karen Helene Ulltveit-Moe og Vidar Christiansen er spent på hva de folkevalgte vil beslutte når saken skal behandles av de folkevalgte.

– For femti år siden innførte et samstemt Storting grunnrenteskatt på oljeressursene. Hva gjør Stortinget denne gangen?

LO vil skrote utvalget 

Utredningen om havbruksskatt har et for snevert utgangspunkt, mener Norges største arbeidstaker-organisasjon.

Tekst: Morten S. Smedsrud

Mange av de ansatte i oppdrettsnæringen er organisert i et av LOs mange forbund.

I sitt høringssvar til regjeringen skriver arbeidstakerorganisasjonen at Ulltveit-Moe-utvalget har et for snevert utgangspunkt, og en for smal sammensetning, til å vurdere beskatning av naturressurser.

– Det bør heller settes ned et utvalg som ser på helheten i skattesystemet, der også regulært fiske, kraft og bergverk inngår, sier LO-sekretær Terje O. Olsson.

Et av momentene LO reagerer på er at utvalget foreslår en «lakseskatt» på 40 prosent.

– Vi i LO mener selvfølgelig at det skal betales skatt, men størrelsen på den foreslåtte skatten er problematisk, sier Olsson.

Han mener utvalget i for liten grad ivaretar kystkommunenes interesser. – Det er de som stiller arealene til disposisjon. Da er det naturlig at de får dette kompensert i form av økte skatteinntekter. Det er klart det skal gagne fellesskapet, men vi må ikke glemme kommunene.

«LO ber derfor om at det settes ned et utvalg som ser på grunnrentebeskatning i sammenheng med helheten i det norske skattesystemet», heter det i høringssvaret til regjeringen.

Men den mektige arbeidstakerorganisasjonen er splittet. LOs avdeling i Trondheim sendte i november inn sitt eget høringssvar til regjeringen om lakseskatten. Der heter det at «LO i Trondheim mener de som er imot utvalgets flertall tar feil når de frykter at investeringene stanser opp og at det er fare for utflagging. Oppdrettsnæringen rømmer ikke landet om det innføres grunnrenteskatt.»

LO Trondheim støttet med dette Ulltveit-Moe-utvalgets forslag om en grunnrenteskatt.

– Hva tenker du om LO Trondheims dissens i dette spørsmålet?

– Det har jeg ingen kommentar til. Det må de nesten svare for selv, sier Olsson. 

    Av Trine Nickelsen
    Publisert 18. mai 2020 07:38 - Sist endret 18. mai 2020 10:35
    Legg til kommentar

    Logg inn for å kommentere

    Ikke UiO- eller Feide-bruker?
    Opprett en WebID-bruker for å kommentere