Ondartet forvaltning av fisk

Internasjonale avtaler om fiske er notorisk vanskelige å forhandle og håndheve. Klimaendringene gjør det enda verre.

ORGANISERT KRIMINALITET: – Fiskefartøyer egner seg godt til smugling av verdifulle varer, som våpen og narkotika. FNs kontor for narkotikakriminalitet og Interpol har de siste årene trappet opp kampen mot organisert kriminalitet på havet. Foto: NTB scanpix

Varmere klima gjør at fisken flytter på seg, ofte så mye at det truer avtaler om hvem som skal ha hva når havets matfat deles opp.

– Det er umulig å si nøyaktig hvor mye av endringene som kommer av global oppvarming, forteller Olav Schram Stokke.

Han er professor på Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo, der han leder det internasjonale prosjektet Stockshift. Navnet indikerer nettopp at bestandene skifter, altså flytter på seg.

Det går fort politikk i spørsmålet om hvorvidt flyttingen skyldes klimaendringer. Dette gjelder for eksempel i Norskehavet, hvor særlig makrellen og silda nå kan tas mye lenger vest enn før.

– Noen ser seg tjent med å framstille dette som naturlig variasjon, ikke varige endringer. De som har fått mer fisk i sine soner, som Færøyene og Island, vil typisk påstå at endringen er varig og derfor må gjenspeiles i fordelingsnøklene. De andre fiskeritungvekterne i området, som Norge og EU, framhever at endringene godt kan være forbigående, sier Stokke.

 

Et ondartet problem

«Klimaendringer har ført til at mange marine arter inkludert fisk har forflyttet seg flere hundre kilometer siden 1950. Dette påvirker marine næringskjeder og kan føre til ressurskonflikter (…)» skrev Miljødirektoratet i en pressemelding i fjor høst basert på en ny rapport fra FNs klimapanel.

– Hvor mye tvil er det egentlig?

– Havtemperatur spiller åpenbart inn, vi vet at fiskeslagene har sine «komfortsoner». Men mye annet er også viktig for utbredelse og vandringsmønster, som hvor de beste gyteplassene er og ikke minst tilgangen på mat.

REGULERINGSKONFLIKT: – De som har fått mer fisk i sine soner påstår at endringen er varig. De andre fiskeritungvekterne, som Norge og EU, framhever at endringene godt kan være forbigående, forteller Olav Schram Stokke. Foto: UIO

Vi nordmenn er så heldige at vi har råderett over noen av de beste fiskeområdene som finnes. Verdens største bestander av torsk, sild og makrell holder til i Norskehavet og Barentshavet. De rike forekomstene har gjort sjømatsektoren til en av Norges viktigste eksportnæringer.

Næringen er milliardindustri og må reguleres. Men hvordan regulere en bevegelig ressurs? Et flettverk av institusjoner påvirker utforming og håndheving av fiskeriregler. Og de blir stadig flere, blant annet som svar på et voksende fiske på åpent hav, utenfor statenes soner på 200 mil.                

«Bestander som kan fiskes lønnsomt på åpent hav, stiller forvaltningen overfor et særlig ondartet problem», heter det i Stokkes artikkel «Management Options for High Seas Fisheries: Making Regime Complexes More Effective».

– Ondartet innebærer i denne sammenheng at det er politisk vanskelig å komme fram til enighet – fordi statene ser de kan tjene på å holde seg utenfor avtaler. Eller de frykter at de blir ofre for gratispassasjerproblemet om de blir med på avtalen.

– Gratispassasjerer?

– Når fisken kan tas på åpent hav, er det i praksis ingen andre enn landet der fartøyet er registrert, som kan nekte det å fiske der. Muligheten til å overvåke fartøyene er også mye dårligere.

Det kan være risikabelt.

– Selv om statene blir enige om å dempe fisket for å hindre for stort fangstpress, kan noen snike seg unna sine forpliktelser ut fra en tanke om at så lenge det bare er noen som sniker, så er det ikke så farlig, forklarer Stokke.

 

En klassisk tragedie

Fisk er derfor et skoleeksempel på en ressurs som rammes av allmenningens tragedie. Ideen ble trolig lansert av økonomen William Forster Lloyd for snart 200 år siden, men ble for alvor knyttet til ressursforvaltning da den amerikanske økologen Garrett Hardin tok det inn i sin parlør i 1968.

Det klassiske eksempelet er at et antall bønder slipper sine kyr ut på et felles beiteområde. Hver enkelts ønske om å få mest mulig melk og kjøtt tilbake, fører til overbeiting og kollaps. 

Det samme skjer på havet, ifølge professor Olav Schram Stokke.

– Enkeltfartøyet får hele fortjenesten ved fangsten, mens kostnaden ved at bestanden forringes, deles på mange.

Ansvarlighet og måtehold blir vanskeligere, både blant stater i forhandlingssalen og blant fiskerne på feltet.

– Om man ikke har tillit til at de andre vil holde hva de lover, vil egen tilbakeholdenhet framstå som ufornuftig. Det blir bare mer igjen til dem som er grådigere, forklarer Stokke.

 

Private tar miljøansvar

Når man ser på hvor mye arbeid, diskusjon og motstand spørsmålet om regulering av en bransje som lakseoppdrett skaper (se egen artikkel i denne temautgaven), kan man forestille seg hvor vanskelig fiske i havene er. I merdene er laksen fanget og reguleringen er nasjonal. På de syv hav svømmer fisken fritt.

Det er derfor opprettet en rekke internasjonale fiskeriregimer som forvalter bestander som kan tas på åpent hav eller som deles mellom flere stater, for eksempel Den nordøst-atlantiske fiskerikommisjon (NEAFC) og Konvensjonen for bevaring av marine levende ressurser i Antarktis (CCAMLR).

Men også private institusjoner kan spille en viktig rolle i reguleringen av fiske. Ett eksempel er Marine Stewardship Council (MSC), en ideell organisasjon som arbeider for bærekraftig bruk av havets ressurser. Dette er den dominerende private aktøren og går god for – sertifiserer – i dag mer enn ti prosent av all fangst på verdensbasis.  

– Gjennom sine sertifiseringer garanterer MSC overfor forbrukerne at for eksempel trålfisket etter torsk i Barentshavet er bærekraftig, forteller Stokke.

Dersom statene ikke blir enige om kvoter, risikerer de å miste sertifiseringen.

– Dette skjedde så sent som i fjor med makrellfiskeriene i Norskehavet. 

Fangstorganisasjonene søker om sertifisering av et bestemt fiskeri. MSC gir deretter et    godkjent sertifiseringsselskap, som Det norske Veritas, et oppdrag om å undersøke forholdene. Det de ser etter, er om konsekvensene av fisket er godt nok utredet, om bestandens tilstand er tilfredsstillende, og om selve forvaltningen holder mål. Dersom selskapet påviser mangler, kan fiskeriene få pålegg om utbedring før sertifiseringen kan gis eller fornyes.

I løpet av det seneste tiåret har nesten alle de kommersielt viktigste bestandene i polare havområder fått denne typen sertifisering.

Og det virker.

– I Antarktis fikk både tannfisk- og krillfiskeriene en rekke forbedringskrav til kunnskapsgrunnlaget om bestanden, økosystempåvirkningen av fiskeriene og tiltakene mot ulovlig fiske.

Ordningen har hatt en oppdragende effekt.

– Deler av næringen er nå pådrivere for strengere forvaltning – de stiller fartøy gratis til disposisjon for bestandsundersøkelser og holder seg frivillig unna sårbare områder, også når myndighetene ikke er blitt enige om vern.

Det samme skjer i Barentshavet der russiske fiskere holder seg unna enkelte områder fordi MSC mener man vet for lite om hvordan livet på havbunnen påvirkes av bunntrålen.

Og hva er motivasjonen for fiskeriene og fiskerne? Økonomi, selvfølgelig. Produkter som stammer fra sertifisert fiske, kan bære MSC-logoen – som store grossister og butikkjeder gjerne krever, særlig i de best betalende markedene.   

– Når MSC-merket er utbredt, blir det et handikap å ikke ha det. For noen produkter, som helsekost laget av krillolje, er sertifisering blitt helt nødvendig for å komme inn på de viktigste markedene, som det nordamerikanske, forteller Stokke.

 

Russerne godtar norsk praksis

De siste månedene har nyhetssendinger og aviser meldt om at Russland stiller spørsmål ved Norges forvaltning av Svalbard. Russerne har på prinsipielt grunnlag aldri godtatt fiskerivernsonen rundt Svalbard, men i praksis aksepterer de at Norges kystvakt håndhever fiskeribestemmelsene.

– Samarbeidet gjennom Den norsk-russiske fiskerikommisjonen er foreløpig gemyttlig og relativt uberørt av det kjøligere klimaet mellom øst og vest, forteller Schram Stokke.

Kommisjonen setter reglene som gjelder for alle stater med fiskefartøyer i Barentshavet. Selv om torskebestanden har beveget seg i nord-østlig retning, altså mot Russland, har det ikke kommet noe press om en større andel fiske fra russisk side.

– Den beste forklaringen er at fiskerisamarbeidet er bredt og dypt og at norske myndigheter også holder andre land i ørene. Dessuten har femti-femti-delingen av torsk og hyse stått fast siden 1970-tallet. Den gangen var nok delingen gunstig med russiske øyne ut fra sonetilhørighet. Den situasjonen kan komme igjen, forteller Stokke.

Et eksempel på hva som skjer når man ikke blir enige med nabolandene, er sildefisket og makrellfisket i Norskehavet.

Det seneste tiåret har vi sett brutte forhandlinger og stort overfiske av begge disse bestandene. Island, Færøyene og Grønland har krevd større kvoteandeler, mens de andre kyststatene har strittet imot. Ofte har noen av landene kommet til enighet, men det er lenge siden alle var med. Resultatet er ensidig satte kvoter som i sum blir mye høyere enn forskerne anbefaler.

– Da er det fare for overfiske. Lenge har bestandene vært såpass motstandsdyktige at de har tålt mer enn forskerne antok, forteller professoren, men de seneste årene har begge vært for nedadgående.

 

Under «falskt» flagg

Fartøyer som seiler under for eksempel norsk, russisk eller EU-lands flagg, er underlagt satellittovervåking og andre koordinerte tiltak. Det er vanskeligere å kontrollere de båtene som seiler under såkalt bekvemmelighetsflagg.

Å heise flagg fra et annet land enn der man egentlig er fra, gjør at man kan slippe skattlegging og annen brysom regulering i hjemlandet. Typiske land som leier ut flagget sitt på denne måten, er kjenninger som Bermuda, Antigua og Gibraltar, men det fins også mer kuriøse innslag som Mongolia og Luxemburg.

– I Nordøst-Atlanteren har kyststatene stort sett løst akkurat dette problemet gjennom samarbeid om havnestatskontroll. Fartøy som fisker uten kvote, nektes å føre fangsten til havn og risikerer svartelisting.

 

Interpol og FN engasjert i fiske

På den sørlige halvkule har store aktører fått øynene opp for et samrøre mellom fiskeri og kriminalitet. Spesielt de som er satt opp for å bekjempe narkotika, hvitvasking av penger og terrorisme.

– FN har de seneste årene rettet blikket mot hvordan ulovlig fiske henger sammen med andre former for maritim kriminalitet, som narkotikasmugling, menneskehandel og piratvirksomhet, forteller professor Olav Schram Stokke.

Den internasjonale organisasjonen for migrasjon, Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) og Interpol har hengt seg på.

– Fiskefartøyer med hyppige havneanløp egner seg godt til smugling av ulike verdifulle varer, som våpen og narkotika. FNs kontor for narkotikakriminalitet hjelper, sammen med Interpol, administrativt svake kyststater med informasjon om tvilsomme selskapsformasjoner. De gir også opplæring i hvordan påtalemyndighetene kan jobbe for å få denne typen regelovertredere dømt.

Men det er ikke bare i Det globale sør at den internasjonale kampen mot fiskerikriminalitet skjer på bredere front enn før.

– I Den nordatlantiske fiskerietterretningsgruppa jobber eksperter fra skatteetaten, tollmyndigheter, politi og kystvakt for å styrke innsatsen mot overfiske, hvitvasking og andre lovbrudd langs hele sjømatkjeden i regionen.

Av Morten S. Smedsrud
Publisert 4. mai 2020 07:00
Legg til kommentar

Logg inn for å kommentere

Ikke UiO- eller Feide-bruker?
Opprett en WebID-bruker for å kommentere