Professormakten øker i de offentlige utvalgene

Før var den typiske utvalgslederen en byråkrat, nå er det helst en professor. Forskerne toger inn i de offentlige utredningsutvalgene.

LEGGER VIKTIGE PRIMISSER: – I NOU-systemet er mye politisk makt samlet, påpeker professor i sosiologi Cathrine Holst. I hendene holder hun NOU 1989:5 En bedre organisert stat – som er kåret av Morgenbladet til Norges beste offentlige utredning noensinne. Illustrasjon: Knut Løvås

Andelen forskere i norske utredningsutvalg er nesten firedoblet fra 1970-tallet og fram til i dag – fra 8 til 30 prosent. – I dag er én av fire medlemmer en forsker, og forskere deltar i åtte av ti utvalg. Hver tredje utvalgsleder er forsker, forteller professor i sosiologi ved Universitetet i Oslo, Cathrine Holst.

Politikere, derimot, blir det færre av.

– På 1970-tallet var det flere politikere enn forskere i offentlige utvalg. I dag er forholdet omvendt – forskerne er ti ganger så mange.

"For regjeringen kan det være viktig å vise at forslagene deres bygger på solid, faglig innsikt, heller enn på ideologi og partsinteresser."

Holst minner om at utredningsutvalgene alltid har vært en viktig arena for samhandling mellom stat og organiserte interesser.

– Det typiske utvalget på 1970- og 1980-tallet bestod av partene i arbeidslivet og byråkrater. Fortsatt er interessegruppene nokså stabilt representert. Samtidig består stadig flere utvalg av bare forskere og byråkrater. For regjeringen kan det være viktig å vise at forslagene deres bygger på solid, faglig innsikt, heller enn på ideologi og partsinteresser.

Suksess – eller skuff?

Bruken av Norges naturresurser er navnet på den aller første rapporten i det som etter hvert er blitt en temmelig lang føljetong: Norges offentlige utredninger – NOU. Året var 1972 og siden har det kommet flere en 1600 av samme slag.

Blant de ferskeste finner vi Likhet for loven – lov om støtte til rettshjelp og Verdier og ansvar – det etiske rammeverket for Statens pensjonsfond utland. Akkurat nå arbeider flere utvalg med å analyse hva som gikk bra og mindre bra under koronakrisen.  

I årenes løp har mer enn ti tusen personer med ulik bakgrunn sittet sammen i utvalg og skrevet utredninger på oppdrag fra regjering og departementer.

Tidligere ble det produsert flere enn nå, og temaene kunne være nokså smale: Kostholdet til sjøs. Eller Forsvarets musikk. Noen skulle bli rene klassikere, som Maktutredningen, andre i praksis lagt i en skuff – sågar før utvalget var ferdig med å utrede, som NOU-en Skattlegging av havbruk som kom i fjor. Noen er glemt for alltid, andre var forut for sin tid og fikk en renessanse.

NOU-ene blir til tidlig i beslutningsprosessen – før regjeringen har kommet med konkrete forslag. Dermed kan utvalgene få stor innflytelse over hvordan et gitt problem i samfunnet defineres. Forslagene som legges på bordet, kan ende opp som ny lov eller ny politikk. Ikke rart at samfunnsforskere ser utredningsutvalg som en hovedpilar i den norske styringsmodellen.

Forskere inn

– Det ligger mye makt i makten til å utrede. Derfor bør vi være opptatt av hvem som lager NOU-ene, understreker Cathrine Holst.

Selv er den anerkjente sosiologen opptatt av nettopp dét. De siste fire årene har hun, sammen med statsviteren Johan Christensen, ledet et stort forskningsprosjekt på Universitetet i Oslo som spesielt undersøker hvilken rolle vitenskapelig ekspertise spiller i offentlig utredningsarbeid (EUREX).

Prosjektet har samlet inn mye data, og forskerne kan nå benytte seg av et komplett register over alle offentlige utvalg som har levert NOU-er fra 1972 til 2018. Forskerne har også gjennomført mange intervjuer med de som har nedsatt utvalg, utvalgsmedlemmer og sekretærer. 

– Når vi analyserer dataene, ser vi noen tydelige trekk: Forskerne blir stadig flere i de offentlige utredningsutvalgene. Veksten er særlig sterk blant dem med størst definisjonsmakt, nemlig utvalgslederne. Før var den typiske utvalgslederen en byråkrat, nå er det en professor. Det er et interessant og viktig skifte, mener Holst.

Forskernes inntog henger trolig sammen med den generelle utviklingen i samfunnet. Holst viser til at myndighetene trenger forskernes innsikter for å forstå stadig mer komplekse samfunnsutfordringer: Hvordan kan vi best innrette oss når klimaendringene setter inn for fullt, når befolkningen blir stadig eldre, ulikhetene øker – eller pandemier rammer?

– NOU-ene vitner om at forskerne blir stadig viktigere når slike spørsmål skal besvares og ny politikk utformes.

Økonomene dominerer

Forskerne toger altså inn i utvalgene – men ikke alle like mye. Ulike faggrupper er ulikt representert i utvalgene. Samfunnsfagene skiller seg ut.

 – Forskere innen samfunnsvitenskapene – og særlig økonomi – er blitt fullstendig dominerende. Økonomene utgjør hele 30 prosent av alle forskere i norske utredningsutvalg. Vi ser også en sterk vekst av andre samfunnsvitere, som sosiologer og statsvitere som til sammen står for enda 30 prosent. Dette gjelder i utvalgene som utreder ny politikk, mens juristene, naturlig nok, dominerer i lovutvalgene.

Men for andre viktige faggrupper står det dårligere til. Der har utviklingen gått motsatt vei.

– Naturvitenskapene, medisin og teknologi- og ingeniørfagene er relativt mindre representert i utredningsutvalgene i dag enn de var for førti år siden og står til sammen for ti prosent av forskerne. Humanistene sitter nå som før sjelden i utvalg, påpeker Holst.

Blant departementene er det Finansdepartementet som gjennom årenes løp har satt ned flest utvalg. Der har økonomene alltid hatt en stor plass.

– Vi har undersøkt og ser at Finansdepartementet nesten aldri har andre forskere enn økonomer i utvalgene sine. Professor-tettheten øker også der. Mens utvalgslederen før var en økonom fra departementet, er det nå typisk en professor fra Blindern eller Norges Handelshøyskole.

Får ulike svar

Hvilke forskere som sitter i utvalg, påpeker Holst, er ikke likegyldig.

– Tenk på utredningsarbeid innenfor miljøfeltet. Er det en jurist som leder utvalgene? Eller en økonom eller en teknolog? Svaret kan bety mye for hva slags utredninger vi får. Økonomene vil typisk gå for kvoter og skatt, juristene for nye lover og regler, mens teknologene vil satse på grønn teknologi.

"Samtidig synes jeg ikke vi kan si: jo flere forskere dess bedre. Politikken dreier seg om mange spørsmål der vitenskapelig kunnskap kommer til kort eller mangler". 

Holst mener at økonomenes sterke stilling er naturlig når økonomifaglige spørsmål står sentralt i mandatet. Men økonomene brukes til mer.

– Andelen økonomer i utvalg har økt innenfor de fleste politikkfelt, som miljø, helse og utdanning. Mange vil si at det er bra. Det er krav om at politiske forslag skal underlegges av samfunnsøkonomiske konsekvensanalyser. Andre advarer og sier at økonomenes problemforståelse og verktøykasse er for snever og etterlyser andre fag og forskere.

– Vi ser en parallell til lovutvalgene. Der dominerer juristene fortsatt. Noen vil si for sterkt, som når mandatet omfatter spørsmål om hvordan lover virker. Dette vet ikke jurister nødvendigvis så mye om. Samfunnsutfordringer er ofte omfattende og kompliserte, og flere utredninger enn før har vide, politiske mandater.

Vet ikke alltid best

At det har kommet flere forskere inn i mange utvalg, mener hun kan være bra for utredningskvaliteten. De stadig lengre litteraturlistene bakerst i NOU-ene og de tallrike referansene til forskning, vitner om det.

– Samtidig synes jeg ikke vi kan si: jo flere forskere dess bedre. Politikken dreier seg om mange spørsmål der vitenskapelig kunnskap kommer til kort eller mangler, understreker sosiologiprofessoren. Hun viser til at embetsverk og interessegrupper ofte er de som sitter med de praktiske erfaringene med hva som fungerer, hva slags oppfatninger som er der ute og dermed hva som har legitimitet og kan få gjennomslag.

– Vi forskere er trege og best på å forklare ting som alt har skjedd og gjerne for en stund siden.

Klager over tempoet

Men selv om forskerne toger inn i utvalgene, er innflytelsen likevel avgrenset – blant annet av byråkratene. De dominerer fullstendig i de stadig voksende utvalgssekretariatene.

– Sekretariatet jobber, i motsetning til vanlige utvalgsmedlemmer, på fulltid. I intervjuene våre kommer det fram at sekretariatet kan ha svært sterke meninger. I noen utredningsutvalg er utvalgsmedlemmene med og skriver. I intervjuer med oss sier de at for å få innflytelse, er de nødt til å være med i tekstarbeidet. Ellers bestemmer leder og sekretariat det aller meste.  

Selv om antallet NOU-er har sunket kraftig – fra nesten 60 per år på 1970-tallet til knapt 20 årlig de siste ti årene – mener Holst at store og viktige spørsmål utredes omtrent like mye som før.  Flere av dem hun og kollegene har intervjuet, klager imidlertid over tempoet. Offentlige utvalg arbeider i dag i knapt halvannet år i gjennomsnitt – som faktisk er dobbelt så fort som på 1970- og 1980-tallet. Men politikken har skrudd opp tempoet enda mer.

– Noen vil også si at NOU-ene er for tilbakeskuende og kommer med løsninger på gårsdagens problemer. At vi forskere utreder, bedrer ikke saken, vi er jo på etterskudd hele tiden.

Leverer raskere

Det offentlige kan velge andre og raskere kanaler for å hente inn kunnskap. Disse kan over tid komme til å utkonkurrere NOU-ene, eller de kan også komme i tillegg.

– En del etterlyser mer spissete utvalg som jobber hurtigere, har færre medlemmer og mindre omfattende mandater. Vi ser nå en vekst i slike utvalg som leverer kortere rapporter utenfor NOU-serien. Vi ser også nye aktører på frammarsj som kunnskapsleverandører, slike som tenketanker og konsulentselskaper.

Hva er ‘evidensen’ her?

Ideen om at god politikk skal bygge på forskning og være såkalt evidensbasert har vind i seilene for tiden. Det kreves mer enn før at nye politiske tiltak og løsninger må baseres på forskning og ‘evidens’. Vi vil helst vite på forhånd at politikk virker, selv om dette er vanskelig å ha sikker kunnskap om. Men kravene om evidensbasering er så langt tydeligere i andre land, som i England og Danmark.

– Et alternativ til NOU-er kan være å etablere flere kunnskapssentre for evidensbasert politikk. Vi ser også at en del direktorater styrker sine avdelinger for forskning og analyse og velger å utrede internt. Andre forslag sirkulerer også, som Vitenskapsakademiets forslag om å etablere et vitenskapsråd tilknyttet Statsministerens kontor.

Enige om kunnskapen

Den spesielle formen for kunnskapsinnhenting og måten vi kunnskapsbaserer politikk på gjennom NOU-systemet, mener Holst er tett knyttet til den nordiske samfunnsmodellen.

 – Byråkratiet er lite politisert, forskningssektoren offentlig finansiert og demokratiet vårt preget av høy tillit og mye konsensus. NOU-ene kombinerer faglighet og forankring, tung ekspertise og brede høringsrunder. Dette er ikke uten videre mulig i land preget av polarisering, der forskning og forvaltning er mer politisert, og ulike samfunnsgrupper mangler tillit til hverandre og til systemet.

Holst mener likevel at de gode vilkårene for å lage NOU-er av den typen vi har i dag, kan endre seg. Det kan kanskje skje dersom interessegrupper ikke lenger greier å bli enige, eller forskning og annen etablert kunnskapsproduksjon mister status – eller forskerne selv blir så opptatt av tellekanter at de ikke lenger gidder å sitte i utredningsutvalg.

Står støtt

– Men inntil videre tenker jeg at NOU-systemet står støtt. Det gir prestisje å sitte i utvalg, også blant professorene. Mange av dem vi har intervjuet i byråkrati og sivilsamfunn, forteller at de har stor tiltro til utredningene. Noen er likevel urolige over professordominansen og for mange ‘skrivebordsforslag’ fra forskerne. Og noen mener også at enkelte utredninger er dårlige og politisk overstyrt.

 

Dagens regjering utreder helst finans og justis

– Utredningsutvalgene arbeider på vegne av en politisk valgt regjering og derfor er det kanskje ikke så rart at noen mener at enkelte utredninger kan være politisk overstyrt, sier Stine Hesstvedt på ARENA Senter for europaforskning ved UiO.

Selv studerer hun nettopp hvordan norske regjeringer benytter seg av offentlige utredningsutvalg og i hvilken grad det ligger politiske vurderinger bak når mandater formuleres, utvalgsmedlemmer velges ut og sekretariater settes sammen. Prosjektet hennes er en del av EUREX.

– På den ene siden ser vi at norske regjeringer har ganske like preferanser på tvers av partifarger. Dette er særlig tydelig når vi ser på hva slags eksperter som utnevnes. På den andre siden finnes også noen forskjeller mellom de politiske blokkene. I de to siste periodene har borgerlig side i stor grad utredet saker knyttet til finans og justis, konstaterer forskeren.

– Sånn sett utreder den borgerlige regjeringen et mindre sett av saksfelt enn sine rødgrønne forgjengere. Rødgrønne regjeringer har også noe oftere oppnevnt samfunnsvitere, som sosiologer og statsvitere, enn borgerlig side – også når vi tar i betraktning at blokkene utreder litt ulike sakskompleks.

Av Trine Nickelsen
Publisert 14. jan. 2021 16:04 - Sist endret 15. jan. 2021 10:26
Legg til kommentar

Logg inn for å kommentere

Ikke UiO- eller Feide-bruker?
Opprett en WebID-bruker for å kommentere