Jurist vil endre lovene og styrke fellesskapets rett til fisken

Fra kaikanten i Svolvær har hun dykket ned i havet av lover, bestemmelser og reguleringer som styrer de norske fiskeriene. Få jurister før henne har våget å kaste seg ut i det.

Guri Hjallen Eriksen. FOTO: KJELL OVE STORVIK

Vi visste det var vakkert. Men naturen slår allikevel mot oss som en åpenbaring, et uventet gjensyn med en venn vi sjelden ser, men aldri kunne glemme.

Båten har tatt oss fra Bodø, over Vestfjorden, innom Skrova og til Svolvær – og dermed over noen av de aller mest fiskerike havområder i verden.

For fem år siden ble det kasta ut ei line, en tusen kilometer lang forbindelseslinje mellom kaia i nord og akademia i sør, mellom der fiskeriene alltid har vært alt, og der de alltid har vært nesten ingenting. Mellom Svolvær og Oslo. Mellom en fiskerikandidat, jurist og doktorstipendiat – og Institutt for offentlig rett.

I fiskens rike

Tåka henger tjukk over de taggete toppene, havet blinker grått. Vi krysser over veien, ned mot havna, hurtigruta og hotellene. Fra et tak lyser ‘Norges Råfisklag’ opp, skrevet med neonbokstaver i blått. Og der borte, en bygning i grått og glass: Vågan Havnevesen, Fiskergata 23 – hvor etter sigende også en flik av Universitetet i Oslo har holdt hus noen år.

Apollon tar trappa i byks, bort korridoren, og inn døra det står SALT på – Framtidstro for havet, kysten og folket. Lunsjen venter, praten er i gang – om været som pisker mot rutene, om fisken som svømmer i havet rett utafor, og der ved enden av bordet sitter Guri Hjallen Eriksen, smilende, et lite stykke juridisk akademia midt i fiskens rike. 

Liten interesse

På Det juridiske fakultetet er det ellers god tradisjon å overse Norges viktigste næring gjennom tidene. Ikke annet å vente kanskje, fra fagmiljøet som holder hus på Karl Johan, har slott og teater som nærmeste naboer og Oslofjorden som nærmeste ‘hav’– der torsken for lengst har sunket ned i mudderslammet.

– Da jeg begynte å se etter, gikk det opp for meg: Det finnes lite juridisk forskning på det nasjonale fiskerilovverket vårt, erkjenner Guri Hjallen Eriksen.

Det er jo litt pussig. Fiskeriene våre har skapt like store verdier som olje og gass. I mange hundre år var 80-90 prosent av det vi eksporterte, fisk og fiskeprodukter. I motsetning til ‘det svarte gullet’ kan fisken, med god forvaltning, være en perpetuum mobile, en evighetsmaskin.

Hvordan gjøre det bedre?

Foran seg på bordet har Guri Hjallen Eriksen en tung og meget tykk bok, et akademisk arbeid på mer enn et halvt tusen sider. I mai disputerte hun for doktorgraden med en avhandling om nettopp lovreguleringen av de viltlevende nasjonale fiskeressursene.

– Jeg spør: Hva er det vi egentlig gjør når vi regulerer fiskerier i Norge? Og framfor alt – hvordan kan vi gjøre det bedre?

Mer enn å lodde dypt, har hun kastet garnet bredt ut, ifølge henne selv. – Jeg ser på hele reguleringssystemet – altså det rettslige rammeverket for de kommersielle fiskeriene våre.

Det er ikke småtteri. For de fleste av oss er norsk fiskeripolitikk og fiskeriregulering noe nærmest ugjennomtrengelig, preget av stammespråk og tekniske detaljer, vanskelig å få oversikt over.

Eriksen foreslår en grunnleggende reform av det hele – og har kommet fram til en måte å gjøre det på.

Vokste opp i Kabelvåg

Avhandlingen har kostet tusenvis av timer. Hvor fikk hun lysten og motet fra til å kaste seg ut i det? I den lange rekken av kandidater fra landets eldste juridiske fagmiljø, hvorfor akkurat henne?

Litt av svaret finner vi kanskje i Kabelvåg, en liten kjøretur sørvestover fra Svolvær. Kabelvåg er det eldste fiskeværet i Lofoten, der startet eksporten av tørrfisk for tusen år siden, der var den viktigste havna for skreifisket. Og der vokste Guri Hjallen Eriksen opp.

Hun forteller om en bestefar som var ‘fiskkjøper’, som hadde fiskebruk i Kabelvåg og produserte tørrfisk og saltfisk.

– Tørrfisken gjør seg selv, forklarer hun. Den henger der på hjellen noen luftige vintermåneder. På forsommeren er den hard som ved, proppfull av proteiner og holdbar til evigheten.

Pappa og onkel drev videre, men i mindre skala. Så jeg vokste opp med fiskerier tett på. Jeg husker torskekollapsen i 1989 og fiskestoppen i de viktigste fiskeriene. Det gjorde inntrykk. Jeg var ni år og gikk i protesttog mot fiskeripolitikken, minnes hun.

Valgte jussen

Guri Hjallen Eriksen utdannet seg til fiskerikandidat. Det måtte bli sånn. Etter fem års studier ved Universitetet i Tromsø og Norges fiskerihøgskole hadde hun en mastergrad i fiskerifag. Så bar det sørover til Oslo og jobb i Nærings- og fiskeridepartementet, hvor hun behandlet saker av mange slag, fra fiskeflåtens rammebetingelser til urfolksrettigheter.

Det var da interessen for jussen ble vakt hos fiskerikandidaten.

DISPUTAS: I mai i år disputerte Guri Hjallen Eriksen for doktorgraden i Gamle festsal på Det juridiske fakultet. FOTO: OLA SÆTHER

– Det ble viktig for meg å forstå mer av de rettslige sidene av fiskeriforvaltningen, sier Eriksen. Hun startet på master i rettsvitenskap på Universitetet i Oslo, og fikk samtidig jobb i et advokatfirma med klienter fra fiskeri- og havbruksnæringa.

– Nå satt jeg plutselig på den andre siden av bordet og skrev klagesaker til departementet jeg nettopp hadde forlatt. Det var nyttig. Jeg fikk se lovgivningen mer fra fiskernes perspektiv, forteller hun.

Tilbake til Lofoten

Det ble mange år borte hjemmefra. Men lysten til å flytte tilbake forsvant aldri. Siden hun dro, hadde noe skjedd som skulle dra henne tilbake. At SALT var blitt til, var det som skulle til. En kompetansebedrift på kaia, startet av to gründere med doktorgrad og ønske om å trekke til seg andre folk med doktorgrad og kjærlighet til havet. Til å jobbe akkurat der og ikke noe annet sted.

– De ville ta meg inn som såkalt nærings-phd. Du kan skrive en doktoravhandling hos oss, sa de. Kontakten mellom bedrift og forskere på Institutt for offentlig rett i Oslo ble opprettet. Jeg grep muligheten. For det var jo ikke noe jeg heller ville enn å dykke enda dypere ned i fiskejussen.

Helhetlig blikk

Eriksen mener at Norge har forvaltningsutfordringer som må løses på bred front: Å forhindre fiskerikriminalitet og i større grad bidra til å sikre at fiskeressursene kommer kystsamfunn til gode. 

– Jeg har sett på helheten i regelverket – fra lovgiverens perspektiv. For alt henger på sett og vis sammen med alt. Det betyr at om vi endrer regler i en del av ett system, kan så kan det få utilsiktede konsekvenser for andre deler av systemet, advarer hun.

Tre lover

Fiskeriene er regulert gjennom et svært regelverk. Eriksen peker på de tre viktigste lovene:

For å delta i fiskeriene trengs tillatelse fra det offentlige. Slike tillatelser tildeler myndighetene etter reglene i deltakerloven.

Hvor mye det enkelte fartøyet kan fisk,e fastsetter myndighetene i årlige kvoter som er gitt etter havressursloven. Denne loven gir også omfattende regler om hvor og hvordan fisket skal foregå.

Og så har vi fiskesalgslagsloven, som sier at all omsetning av fisk fra flåten i første ledd må gå igjennom et fiskereid salgslag.

Loven skal sørge for mye, tre ting er likevel viktigst: Den skal sikre bærekraftige fiskebestander, samfunnsøkonomisk lønnsomhet og bidra til sysselsetting og bosetning langs kysten. Flere peker på en spenning og konflikt mellom de to siste, og at de sosiale hensynene gradvis har måttet vike for de økonomiske.

Færre fiskere

Drøyt to og en halv million tonn fisk tas opp hvert år. Dette er samfunnets felles ressurser som noen får lov til å høste av. Tidligere var det kommersielle fisket fritt, men overfiske og dårlig lønnsomhet gjorde at myndighetene fra 1970-tallet av gradvis har lukket ulike fiskerier for nye deltakere.

– En viktig endring skjedde i 2004 da det ble mulig å slå sammen flere kvoter på ett fartøy – strukturkvoteordningen. Lønnsomheten skulle styres enda mer. Resultatet er at fiskebåtene er blitt færre og større, og at fiskerne omsetter kvoter seg imellom for svære beløp.

Lovbrudd

Norge har godt renommé i verden. Fisket blir utført i tråd med vitenskapelige anbefalinger for å sikre at det er bærekraftig. Likevel er det utfordringer.

– Økokrim sier at fiskerikriminalitet er en av de største truslene mot velferdsstaten. Det er store ord. Men det skjer ulovligheter. En ‘klassiker’ er at det tas opp mer enn det blir registrert. Ulovlig fiske er ikke bærekraftig.

Hvordan kan lovene utformes slik at vi når målet om sysselsetting langs kysten og får bukt med kriminaliteten?

En metode for å nå dit vi vil

Hun kaller det Fisheries legislator approach. Tanken er å gi politikerne og administrative ledere på ulike nivåer et analyseverktøy eller en linse å kunne se lovgivningen med.

For nettopp å få den oversikten og innsikten de trenger – og sikre at lovene og reguleringene de lager, faktisk bidrar til at vi når målene med den norske fiskeripolitikken – sikre spredt bosetning, gi økonomisk utbytte og samtidig ta vare på miljøet.

– Det grunnleggende poenget mitt er at den som lager lover og regler om fiskeri, må være bevisst hvilke rammer og begrensninger som finnes. Lover blir ikke til i et vakuum.

Eriksen viser til at det er mulig å endre en lov på papiret over natta. Spørsmålet er: vil den fungere i praksis? Er det en god regel, vil den bli fulgt? Vil fiskerne synes den har noe for seg?

– Jeg ønsker å gi lovgiveren hjelp til å se hvordan det er mulig å endre på ting – og hvordan det faktisk vil virke. Endring kan være vanskelig å få til, fordi ting stikker dypt i en kultur, selv om det kanskje ikke står skrevet noe sted.

Går hundrevis av år tilbake

Eriksen har identifisert det hun kaller den norske fiskerireguleringskulturen.

– Det juridiske rammeverket vi har for fiskeriene våre er resultat av århundrer med evolusjon, mange grunnleggende normer og lover er forankret langt tilbake i tid.

Eriksen har gjort et omfattende arbeid: Hun har gått systematisk gjennom alle lover for å finne ut når hovedelementene i fiskerilovgivningen har kommet til og hvordan lovgiver har begrunnet reglene, helt tilbake til Magnus Lagabøters landslov fra 1274.

– Jeg har identifisert flere hovedtrekk ved fiskerireguleringskulturen vår, blant annet en sterk statlig styring for å sikre kystsamfunnenes interesser, men også en økende markedsorientering, sier hun.

For å se enda tydeligere den norske måten å regulere fiskeriene på, har forskeren ikke bare sett bakover i tid, men også tatt en grundig kikk til siden. Forskeren har fiskerslekt på kysten av Canada, og i seks måneder var hun i Vancouver, studerte lovverk, snakket med jusforskere og gjennomførte intervju med myndighetsrepresentanter og næringsaktører.

HVER VINTER foregår verdens rikeste torskefiske i Lofoten. Over grunnene rundt øyriket kommer lunkent vann inn fra Golfstrømmen, perfekt temperatur for at den norsk-arktiske torsken skal kunne gyte. Om vinteren svømmer stortorsken ned fra Barentshavet – den gyteklare skreien. FOTO: KJELL OVE STORVIK

Fellesskapets rett

Eriksen viser til det viktige prinsippet i havressurslova § 2 om at «dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg.» Loven slår altså fast at fisken skal være samfunnets felles ressurs. Hvordan er det mulig å gjøre dette prinsippet klarere i loven – og ikke minst: styrke prinsippet?

For å få det til, mener Eriksen, trengs en lovreform.

– Vi må løfte blikket fra detaljene i kvotesystemet og heller diskutere mer prinsipielt og bredt om hva det er vi vil med forvaltningen av fiskeriene.

Lovgiver må erkjenne at vanskelige avveiinger må gjøres.

– Miljømessig bærekraft ligger som en grunnpilar i dagens system, men dette bør lovgivningen uttrykke enda klarere og i lys av klimautfordringene vi står overfor, understreker forskeren.

Hun mener vi også må diskutere hvilke andre mål som blir viktige framover. Hvordan skal fiskeriene bidra til verdiskaping i distriktene? Hva slags produkter ønsker markedene? Hva slags arbeidsplasser ønsker ungdom i kystsamfunn for framtida?

Bør klargjøre 

Innholdet i tillatelsene som fiskerne er tildelt, bør gjøres klarere.

– Stortinget har delegert mye myndighet til departementet og forvaltningen. Men lovens formål er vagt og reguleringsfullmaktene vide. Kvotesystemet er blitt utviklet uten bred og prinsipiell rettslig diskusjon om politikken, påpeker hun.

Stortinget har rett nok tatt stilling til en del spørsmål gjennom behandling av politikken i stortingsmeldinger. Men de radikale endringene som har skjedd de siste årene, hadde fortjent mer:

– Lukkingen av fiskerier, sammenslåingen av kvoter og innføringen av markedsbaserte reguleringsinstrumenter burde skjedd først etter skikkelige lovgivningsprosesser. Og tiltakene, når de først var innført, hadde fortjent å bli grundig analysert av jurister.  

Rettsaker kan komme

Eriksen viser til at både hun og andre har avdekket viss rettslig uklarhet ved dagens kvotesystem.

– Myndighetene har rom for å endre kvotesystemet, men de kan likevel ikke skalte og valte. Fiskebåteiere har gjort investeringer i tillit til systemet, og de har en viss beskyttelse mot endring til ugunst for dem. Men, hvor langt kan myndighetene gå?

Om spørsmålet skulle komme til spissen vil det være opp til domstolen å klargjøre hvor grensen går.

– Men, lovgiver vil også kunne ta en mer aktiv rolle i å klargjøre aktørenes plikter og rettigheter, etterlyser Eriksen.

Inn i Grunnloven?

Bør prinsippet om at fiskeressursene ligger til fellesskapet bør inn i Grunnloven? Ja, mener Eriksen.

– Det ligger allerede tre forskjellige forslag til grunnlovsbestemmelser til behandling i Stortinget, som fastslår prinsippet. Om ett av dem oppnår 2/3 flertall, kan en grunnlovsendring bli en realitet allerede i denne stortingsperioden.

– Jeg mener det er mange gode grunner til å lovfeste prinsippet. Det vil styrke fellesskapets rett og det vil sikre en motvekt mot individuelle menneskerettigheter individet har i Grunnloven og i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. En tillatelse til å fiske, for eksempel, sees på som en eiendom vernet etter konvensjonen.

Eriksen mener likevel at spørsmålet om grunnlovfesting bør utredes nærmere.

– Jeg tror det er lurt å klargjøre innholdet i prinsippet og se det i sammenheng med lovreformen jeg foreslår – før prinsippet skrives inn i Grunnloven, sier hun.

– Mer forskning!

Fiskeri har kanskje ikke vært høyt nok oppe på den nasjonale dagsorden. Og heller ikke i de juridiske forskningsmiljøene i norsk akademia. Arbeidet hennes reiser mange nye rettslige spørsmål, gir mye ny ‘mat’ til jusforskerne.   

– Vi må satse mye mer på forskning, oppfordrer Eriksen.

– Vi trenger å studere innholdet i fiskerilovene våre, hvordan de virker og hvordan de bør utformes for best mulig å møte utfordringene som kommer.

Eriksen ønsker å fortsette å forske på fiskerilovgivningen – ikke Oslo, men i SALT, på kaikanten i Svolvær.

– Vi trenger et mangfold av forskningsorganisasjoner slik at også vi som har base i distriktene kan bli inkludert i det norske forskningsfellesskapet.

Tåka letter

Utenfor har tåka lettet, sola titter fram, lunsjen er over.

– Hadde det ikke vært for SALT, sier Guri Hjallen Eriksen ettertenksomt, og støtten fra bedriftens to gründer, så hadde det aldri blitt noen doktorgrad. Det hadde heller ikke blitt noen doktorgrad uten veilederen min på Karl Johan, tusen kilometer herfra. Jon Christian Fløysvik Nordrum er min store inspirasjon.

Av Trine Nickelsen (tekst), Kjell Ove Storvik (foto)
Publisert 29. nov. 2022 09:37 - Sist endret 29. nov. 2022 12:02
Legg til kommentar

Logg inn for å kommentere

Ikke UiO- eller Feide-bruker?
Opprett en WebID-bruker for å kommentere