Åpenhet betraktes vanligvis som et ubetinget gode, og krav om innsyn – ikke minst i politikkens mange irrganger – har økt i styrke i takt med veksten i offentlig sektor. Utgangspunktet for boka er at regjeringen i betydelig grad har vært skånet for dette. Her fattes viktige vedtak bak lukkede dører, noe som ifølge forfatterne har bidratt til en ‘mystifisering’ av regjeringen som institusjon.
Formålet med boka er med andre ord å bidra til økt kunnskap om hvordan institusjonen – ikke de enkelte regjeringer – faktisk fungerer, avdekke dens indre liv og fylle noen hvite flekker på ‘forskningskartet’.
Her er mye kunnskap – både gammel og ny – samlet mellom to permer. Bak står et faglig velutrustet og kompetent forfatterkollegium.
Boka er et produkt av et pågående forskningsprosjekt ledet av statsviteren Jostein Askim. Empirisk er den basert på et omfattende intervjumateriale, hvor forfatterne – i tillegg til egne data – også trekker veksler på tidligere forskning.
Boka innledes med et kapittel om regjeringens historiske grunnlag, med hovedvekt på endringer i regjeringens rolle og betydning i tidsrommet 1814 til 1940. Viktig her er svekkelsen av den personlige kongemakten og parlamentarismens gjennombrudd. Særlig det siste bidro etter hvert til endring i styrkeforholdet mellom den utøvende og den lovgivende makt, til tross for at det konstitusjonelle rammeverket forble uforandret. I så måte illustrerer framstillingen et gryende misforhold mellom konstitusjonelle idealer og politiske realiteter i denne perioden.
De øvrige kapitlene borer dypere i spørsmålet om hvordan regjeringen fungerer, eller som det heter i baksideteksten, «hva regjeringen er og gjør». Her kunne en godt føyd til at boka også handler om hvem som sitter og har sittet der og hvordan de oppfatter og utfører ‘jobben’.
De konstitusjonelle rammene for regjeringsmakten er få, i og med at regjeringen knapt nevnes i Grunnloven. Her er det Kongen som ‘styrer’ med regjeringen som rådgiver!
Viktigere her er selvsagt regjeringens parlamentariske grunnlag og dens arbeidsformer, hva den gjør som leder av statsforvaltningen, politisk verksted, premissleverandør og utredningsorgan.
Dette utdypes i et eget kapittel om regjeringsapparatet, et politisk-administrativt ‘maskineri’ for politikkutforming hvor embetsverket spiller en viktig, men litt tvetydig, rolle i skjæringsflaten mellom politikk og administrasjon.
Dørstokken krysses egentlig først – og for alvor – når forfatterne entrer regjeringens ‘beslutningsmaskineri’ og gir leseren en mer inngående beskrivelse av hvordan beslutninger forberedes og fattes.
Her identifiseres tannhjulene i maskineriet, med regjeringskonferansene og Statsministerens kontor som de klart viktigste. Intervjumaterialet kommer mer til sin rett i denne delen av boka, særlig i beskrivelsen av hvordan beslutningsforløp kan variere mellom ulike regjeringer, avhengig av parlamentarisk styrke, partisammensetning og statsministerens lederstil.
Det samme gjelder kapitlet om hvordan hverdagen som statsråd oppleves, særlig i dobbeltrollen som departementssjef og regjeringsmedlem. Hvem de er – deres sosiale bakgrunn, utdanning og kjønn – er viet et eget kapittel, hvor hovedkonklusjonen er at de ligner stadig mer på befolkningen de representerer. I den grad de utgjør en elite, er det først og fremst i kraft av sin politiske erfaring og posisjon i det politiske systemet.
Mens regjeringen som institusjon er en konstant, er regjeringsmakten kun til låns; den er – som forfatterne treffende konstaterer – «en vandrepokal i en evigvarende parlamentarisk maktkamp». Hvorfor går regjeringer av, og hvordan foregår regjeringsskifter i praksis?
Utgangspunktet er parlamentarismens og partisystemets betydning for regjeringsdannelser og regjeringsskifter. Norsk parlamentarisme er negativ og normregulert heller enn positiv og lovstyrt; regjeringen trenger ingen formell bekreftelse på Stortingets tillit, den sitter så lenge den unngår mistillit, og Grunnloven er kun klar på at regjeringen plikter å gå av ved mistillit.
Partisystemet har på sin side konsekvenser for regjeringens parlamentariske grunnlag og politiske styrke. Forfatterne konstaterer her at partiene har blitt flere og partisystemet mer fragmentert og polarisert, med mindretalls- og koalisjonsregjeringer av varierende levetid som resultat.
Alt i alt er boka en vellykket ‘mix’ av analyser basert på juristenes innsikt i konstitusjonelle forhold og lovmessige finurligheter, historikernes evne til å kombinere empirisk detaljrikdom og analyser av lange linjer og avgjørende brudd, og statsviternes evigvarende interesse for (mis)forholdet mellom juridiske formaliteter og politiske realiteter.
Folkelesning blir den neppe, men den forsvarer absolutt en plass på pensumlister i de nevnte fag, kanskje særlig i statsvitenskap.