Jussforskere: – Norge trenger et uavhengig klageorgan i miljøsaker

Hvert år avgjør offentlig forvaltning titusenvis av saker som påvirker natur, miljø og artsmangfold. De fleste vedtakene fattes omkring i landets kommuner.

Naturen er rettslig beskyttet i Norge. Stortinget har vedtatt lover som spesifikt verner miljøet, som naturmangfoldloven og forurensningsloven. Men det finnes også mange andre lover med gode intensjoner. Faktisk har så mange som 21 norske lover «bærekraftig utvikling» som mål.

Likevel treffes det stadig beslutninger som har negativ innvirkning på miljøet. Hytteby på snaufjellet, vei gjennom våtmarksområdet, oppdrettsanlegg i fjorden, torvuttak av myra, hotell i strandsonen, utslipp fra fabrikken.

Hvorfor – når lovgivningen tilsynelatende verner natur og miljø?

Forvaltningens frihet

En viktig grunn er at Stortinget har utstyrt forvaltningen med stort spillerom til å utøve skjønn.

– Forvaltningen er forpliktet til å utrede og vektlegge miljøhensyn i hver enkelt sak, men står likevel fritt til å bestemme hvor stor vekt hensynet til miljø skal ha i forhold til andre hensyn og interesser, påpeker Nikolai K. Winge.

Winge er førsteamanuensis i forvaltningsrett på Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo.

– Lovene stiller altså krav til myndighetenes saksbehandling, men gir dem samtidig frihet til å prioritere.

Istedenfor å sette klare grenser for hvor store miljøskader som kan godtas, slår lovgivningen fast at beslutningene skal fremme «bærekraftig utvikling».

– Hva som anses som bærekraftig, varierer etter hvilket forvaltningsorgan som treffer beslutningen. Da kan det være bærekraftig å dumpe tonnevis med gruvemalm i fjorden, om alternativet er verre. Bærekraftig utvikling er politikk pakket inn som juss, mener Winge.

– I praktisk politikk må ofte hensynet til miljøet vike for kortsiktige, lønnsomme og populistiske resultater.

Kontrollerer seg selv

Dyr, insekter og planter kan ikke klage på egne vegne når vedtak rammer dem. Det kan derimot enkeltmennesker, lokalforeninger og miljøorganisasjoner. Alle har rett til å klage og få saken prøvd på ny.

– Det klages mer enn før. På mange små og store avgjørelser myndighetene tar på miljøområdet, uttrykkes det i større grad misnøye, registrerer Winge. – Men hjelper det?

Klagesystemet i forvaltningen er gratis og tilgjengelig. Normalt må en vente med å klage til endelig vedtak er fattet. En kan klage både på veien fram til beslutningen, det vil si saksbehandlingen, og på innholdet i beslutningen – altså både på jussen og politikken.

Klagen går først til det forvaltningsorganet som fattet vedtaket. Er det enig i klagen, endrer det beslutningen sin. Hvis ikke, avgir det en innstilling til overordnet organ.

– Om det første organet ikke er interessert i å omgjøre vedtaket sitt, vil argumentasjonen selvsagt peke i retning av at vedtaket bør opprettholdes, påpeker professor Ole Kristian Fauchald ved Institutt for offentlig rett.

Han viser til at det ofte er sterke interessefellesskap mellom forvaltningsorganer på ulike nivåer.

– Nære bånd knyttes gjennom instrukser, politiske føringer og dialog. At forvaltningen kontrollerer seg selv, svekker kontrollens troverdighet. I mange tilfeller er det lite sannsynlig at overordnet organ vil mene noe annet enn underordnet.

Dette er særlig tydelig når det opprinnelige vedtaket er fattet at fylkesmenn, direktorater og departementer.

– Klager du på et departementsvedtak og saken går til regjeringen, vil det sjelden skje at du får medhold. Lenger nede i forvaltningen ser vi mange eksempler på at skillet mellom direktorat og departement blir mindre – direktoratene tar stilling til politiske saker, mens departementene blander seg i det faglige, konstaterer Fauchald.

– Miljøorganisasjonene kan lett tenke at det er nytteløst å klage, sier Winge: «Vi vet jo at utfallet blir det samme uansett.»

Mer makt til kommunene

Gjelder klagene vedtak i kommunene, går klagene til Fylkesmannen. En ny endring i forvaltningsloven pålegger fylkesmannen å legge større vekt på det kommunale selvstyret.

– Vi ser at det blir stadig mindre overprøving av det kommunale selvstyret, også i tilfeller der kommunen kan ha tolket loven feil. Å overprøve jussen har imidlertid ikke med kommunalt selvstyre å gjøre, bemerker Winge.

Innsigelsespraksis er også mer begrenset enn før.

– Landets fylkesmenn har fått instrukser om at de skal være mer varsomme med å fremme innsigelse når det gjelder saker i kommunene. Denne innstramningen gjelder imidlertid ikke dersom kommunen begår rettslige feil. Da har fylkesmannen plikt til å framsette innsigelse, framholder han.

Juristene registrerer også at miljøorganisasjonenes mulighet til å klage, er strammet inn.

– En villaksorganisasjon som klaget over oppdrettstillatelser i fjorden, fikk beskjed om at den hadde for få medlemmer og at medlemmene ikke representerer lokalbefolkningen der oppdrettsanlegget skal ligge. Klagen ble avvist, forteller Fauchald.

Han viser også til en annen tendens, nemlig at statlige planer og forskrifter benyttes mer enn før. Her finnes det ingen mulighet til å klage.

– Regjeringen har som mål å øke bruken av statlig plan ved større samferdselsprosjekter. Giftdeponiet i Brevik – statlig plan. Ulvefelling – vedtatt i forskriftsform.

Å klage saken inn til Sivilombudsmannen, er en annen mulighet. Ombudsmannen vurderer om det er begått rettslige feil. Også denne klagemuligheten er gratis. Men silingen av saker er streng.

– Statistikk fra 2016 viser at bare 4,8 prosent av sakene som bringes inn til Sivilombudsmannen, resulterer i kritikk av forvaltningen. Og selv om sivilombudsmannen kommer med kritikk, er det ingen garanti for at forvaltningen endrer avgjørelsen sin. Sivilombudsmannens uttalelser er ikke rettslig bindende.

– Alt i alt har miljøorganisasjonene begrensede muligheter for å nå fram gjennom disse klageordningene, påpeker Fauchald.

Koster millioner

Da kan domstolene være neste steg. Domstolene skal sikre objektiv og politisk nøytral overprøving.

– Men i Norge havner miljøsaker nesten aldri for retten. Noen saker er kjente og får mye oppmerksomhet, som klimasøksmålet og ulvefellingssaken. Men det totale bildet ser helt annerledes ut, fastslår han.

Fauchald har selv undersøkt og funnet ut at av alle sivile saker i norske domstoler i perioden 1996 til 2005, handlet bare omkring 0,5 prosent om miljø – og da mest om miljøkriminalitet.

– Ytterst sjelden kommer saker der myndighetene påstås ikke å ha oppnådd den beskyttelsen av miljøet som Stortinget har fastsatt.

– Hvorfor?

– Det er svært dyrt å gå til søksmål. Saksøker du staten, krever staten å få pengene tilbake om du ikke vinner fram. I tillegg må du betale rettsgebyrer og egne advokater, påpeker han. Advokatstanden tar stadig høyere salærer. Dermed sprenges alle budsjetter allerede i første runde.

– Miljøorganisasjonene har begrensede ressurser og må derfor velge bort viktige saker som kanskje hadde fortjent en runde i retten, sier Winge.
Myndighetene på sin side, lever godt med de høye kostnadene.

– Den store økonomiske risikoen ved å bringe et forvaltningsvedtak inn for rettslig kontroll, virker preventivt: «Ta gjerne saken til domstolene, vær bare oppmerksom på at det kan koste deg fire millioner kroner. Vi, staten, tar saken helt til Høyesterett.» Vanlige borgere har selvsagt ikke sjans til det, påpeker Winge.

Fauchald viser til at staten dekker alle omkostninger i en del saker der staten griper inn overfor private, for eksempel ved ekspropriasjon.

– Når ideelle organisasjoner bringer saker inn på vegne av en allmenn interesse, er det problematisk at staten ber om å få dekket utgiftene sine, mener Fauchald.

Århuskonvensjonen

I 2003 ratifiserte Norge Århuskonvensjonen. Den krever blant annet at alle borgere og interesseorganisasjoner skal ha muligheten til å overprøve vedtak som gjelder miljøet. Overprøvingen skal være rettferdig og effektiv.

Og ikke minst – den skal ikke være uoverkommelig dyr (‘prohibitively expensive’). Miljøorganisasjoner og borgere skal ha muligheten til å få et forvaltningsvedtak prøvd i tingretten, og også kunne anke videre til lagmannsretten og Høyesterett.

– Det er vanskelig for miljøorganisasjonene å nå fram gjennom eksisterende klageordninger, som vi har sett. Samtidig hindrer store kostnader dem i å tale miljøets sak i domstolene. Det tyder på at det ikke finnes god nok mulighet for uavhengig og upartisk overprøving i Norge, slik våre internasjonale forpliktelser krever, understreker Winge.

– Trenger et kontrollorgan

De to juristene mener det er på tide å vurdere å opprette et eget kontrollorgan i miljøsaker.

– Muligheten for objektiv, rettslig kontroll er enormt viktig for å sikre miljøets interesser. Dette riset bak speilet gjør at myndighetene holder seg innenfor de lover og rettsregler Stortinget har gitt, påpeker Winge.

Noe slikt finnes ikke i dag.

– I Norge har vi nøytrale prøvingsorganer på om lag halvparten av alle forvaltningsområder. Men på miljøområdet har vi ingenting, konstaterer Fauchald.

Et slikt organ vil samle juridisk og faglig kompetanse og håndtere et stort omfang av miljøsaker. Det vil derfor kunne vurdere de samlede virkningene av et vedtak bedre.

– I domstolen er det bare mulig å få overprøvd en sak, få satt vedtaket til side og kjent det ugyldig. Et klageorgan som vi foreslår, vil ha kompetanse til å se på alle sider av saken, og også fatte et helt nytt vedtak, poengterer Fauchald.

– Nabolandene våre har ordninger som fungerer godt, framholder Winge: Mens Sverige har egne miljødomstoler, har Danmark en uavhengig miljøklagenemnd. Disse kontrollinstitusjonene prøver flere tusen saker i året – saker som aldri ville blitt overprøvd av domstolene i Norge.

– Vi trenger et tilsvarende kontrollorgan i Norge. Da kan vi sørge for at hensynet til planter, dyr, insekter og leveområdene deres ikke bare er forankret i lovene våre – men også i større grad sikres i praksis.