Bistand med bismak

Over halvparten av alle bistandsmidler i verden kommer fra EU eller fra unionens medlemsland. Det gjør EU til den uten sammenligning største aktøren på kloden.

Som alle andre store bistandsgivere, Norge inkludert, har EU utfordringer knyttet til å holde full oversikt over bistandspengene og hva de går til. 

Ofte hender det at mottakerlandene ikke lever opp til sine internasjonale og hjemlige forpliktelser til demokrati, menneskerettigheter og ytringsfrihet. Eller at pengene blir brukt til formål som ikke bygger opp under disse. I slike situasjoner kommer det raskt krav om kutt i bistandsmidler og innføring av sanksjoner.

– EU kan bruke diplomatiske, økonomiske eller militære instrumenter. Når det gjelder menneskerettighetsbrudd er det bistandskutt, politisk dialog, formell diplomatisk protest, eller offentlige uttalelser hvor handlinger fordømmes, som er vanlig, forteller Johanne Døhlie Saltnes.

Hun ferdigstiller i disse dager sin doktoravhandling i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. I den stiller hun blant annet spørsmål om hvordan man kan forklare EUs ulike måter å reagere på menneskerettighetsbrudd i de såkalte ACP-landene (Africa, Caribbean and Pacific group of states, red. anm.)

EU er klare på hvilke verdier de prioriterer i sin utviklingspolitikk    

– EU har gjort utviklingssamarbeid betinget av respekt for menneskerettigheter, demokrati og godt styresett. Dette er nedfelt i traktaten som ligger til grunn for hele EUs virksomhet. Disse verdiene ligger også til grunn for EUs utenrikspolitikk, forteller Saltnes. 

Fra koloniforhold til bistandsforhold

Da grunnlaget for EU ble formalisert med Romatraktaten i 1957 var fortsatt flere av medlemslandene kolonimakter. Med de store frigjøringsbevegelsene, særlig i Afrika fra midten av 1950-tallet, ble de absolutte yttergrensene til det europeiske samarbeidet raskt forandret. Etter en svært turbulent tid med store konflikter og kriger, ble koloniforholdet etter hvert erstattet av et bistands- og utviklingsforhold.

Det europeiske fellesskapet, og etter hvert Den europeiske unionen (EU), la særlig vekt på bistand og utviklingshjelp til de såkalte ACP-landene.

– Kolonifortiden er hovedårsaken til at EU helt siden starten har prioritert Afrika framfor andre områder. ACP-landene har alltid hatt høyest status i EU. Bistanden har begynt å jevne seg litt mer ut mellom verdensdelene, men ACP er fortsatt største mottaker av bistandsmidler, forteller Saltnes, som jobber som forsker ved «ARENA – Centre for European Studies».

Saltnes har særlig studert hva som forklarer EUs politikk i Rwanda, som tidligere var en del av det som ble kalt Tysk Østafrika, sammen med dagens fastlands-Tanzania og Burundi.

Rwanda var på 1990-tallet åsted for et av historiens verste folkemord, der mellom 800 000 og 1 000 000 mennesker, i hovedsak tutsier, ble drept (se egen faktaramme).

En av artiklene i doktoravhandlingen handler om EUs valg av reaksjoner mot menneskerettighets- og demokratibrudd i Rwanda de siste 10 årene. 

– Jeg har studert hvordan EU har fulgt opp sin forpliktelse til å støtte opp om disse verdiene i sin utviklingspolitikk. Mitt fokus ligger på det vi kaller politisk kondisjonalitet – nemlig å knytte bistandsmidler til verdibasert politikk, forteller Saltnes.

Etter folkemordet ble Paul Kagame visepresident i Rwanda, mens hutuen Pasteur Bizimungu ble president. I 2000 ble Kagame den første tutsi-presidenten i landet. Kagame var frigjøringshelt og general fra tutsi-folket.

– Rwandas myndigheter har gjort mye godt under Kagame. Regjeringen har blant annet klart å holde en utviklingsprosent på ti i over et tiår. Ulikhetsindeksen har sunket, og korrupsjon er begrenset. I tillegg har landet tatt eierskap til sin egen utviklingspolitikk og laget mål og planer i tråd med lokal kunnskap og praksis, forteller Saltnes. 

Men i likhet med mange andre helter har Kagame ikke klart å beholde statusen både hjemme og i utlandet. Presidenten har gått i mer autoritær retning blant annet ved å endre grunnloven slik at han ikke måtte gå av i 2017, men i stedet kan sitte helt til 2034.     

– Samtidig har det vært innskrenkninger for pressen og sivilsamfunnsorganisasjoner. Aktivister har måttet rømme til Sør-Afrika for å unnslippe forfølgelse, forteller Saltnes.

Kolliderende verdier

Det mest betente temaet var da Rwanda ble anklaget for å støtte rebeller i provinsen Kivu i nabolandet Den demokratiske republikken Kongo. I denne østlige provinsen av Kongo er det spenninger mellom hutuer og tutsier som inkluderer konflikt om regionens rike naturressurser.

I 2012 publiserte FN en rapport som viste at Kagame hadde støttet rebellgruppene i Kongo. Da kom spørsmålet raskt: går EUs bistandspenger til å støtte væpnede rebeller?

 Etter denne rapporten kom kravet i giverlandenes politiske offentlighet om et kutt i bistand og innføring av sanksjoner.    

– Kagame er tydelig på at han ikke vil la seg belære av giverland. Likevel valgte de fleste donorene i Rwanda å markere avstand til Kagames politikk. Noen givere valgte å kutte bistandsmidler, mens andre donorer valgte å reagere med politisk dialog eller offentlige uttalelser, forteller Saltnes.

EU valgte imidlertid å ikke sanksjonere mot Rwanda.

I forskningen og litteraturen om bistand, er det et dominerende syn at et land som ikke innfører sanksjoner, som for eksempel kutt i bistand, gjør dette på grunn av sine egne interesser i mottakerlandet. Typiske eksempler er økonomiske interesser i forbindelse med handel mellom giver- og mottakerland.

Selv om dette i flere tilfeller er riktig, var Saltnes’ hypotese at det fantes flere tilfeller enn man var klar over, der denne teorien ikke stemte. 

– Min hypotese handler om det jeg kaller en normkollisjon. Det vil si at det er en kollisjon mellom ulike verdi-baserte hensyn som forklarer valget av å ikke sanksjonere. Når man har en norm-kollisjon vil man bli tvunget til å velge hensynet til en verdi over en annen, forteller Saltnes.

Fordømte bruddene

Forskere har tidligere overdrevet betydning av interesser, viser Saltnes i artikkelen «Norm collision in the European Union’s external policies: The case of European Union sanctions towards Rwanda.»

– I spørsmålet om Rwanda, møtte to hensyn hverandre. Det oppsto en kollisjon mellom hensynet til å ikke negativt påvirke de sosiale og økonomiske forholdene til befolkningen i Rwanda og hensynet til å tydelig fordømme menneskerettighetsbrudd.

– Hvorfor valgte EU å ikke sanksjonere i Rwanda?

– Denne typen instrument – en sanksjon – kunne ha negativ effekt på levevilkårene til befolkningen i Rwanda. Kutt i bistanden til myndighetene kan føre til kutt fra myndigheter til befolkning, forteller Saltnes. 

Det betyr imidlertid ikke at EU ikke fordømte bruddene i Rwanda. Unionen konfronterte myndighetene gjennom dialog, og sa klart fra hva de syns om regjeringens politikk.

– Forklaringen på hvorfor EU valgte å ikke sanksjonere Rwanda kan ikke knyttes til økonomiske interesser, men heller til hensynet om å ikke skape negative konsekvenser for befolkningen, forteller Saltnes før hun forklarer den vitenskapelige teorien.

– Det kan gjøres et skille mellom norm-konflikt knyttet til anvendelse i en gitt situasjon, altså hvorvidt normen er riktig å følge i denne situasjonen, og norm-konflikt knyttet til normens validitet, allmenngyldige verdi, hvorvidt normen er valid under konstante forhold.

I Rwanda finner Saltnes en norm-kollisjon knyttet til anvendelse. Både hensynet til menneskerettigheter og til å ikke ødelegge for økonomisk utvikling, var valide i denne situasjonen. 
    – I valget av reaksjon mot menneskeretts- og demokratibrudd i Rwanda, ble hensynet til å ikke ødelegge for de sosiale og økonomiske forholdene til befolkningen prioritert. Kutt i bistanden ville kunne ramme befolkningen istedenfor myndighetene. I denne gitte situasjonen måtte hensynet til å fordømme menneskerettighetsbrudd vike for hensynet til Rwandas befolkning, forteller Saltnes.

Sverige frøs bistand

Spørsmålet om et giverland skulle reagere med bistand eller sanksjoner ble løst på en kreativ måte i tilfellet Rwanda. Dette er fordi EU har sin sentrale bistandspolitikk mens medlemslandene har sine egne. Det endte med at enkelte land både opprettholdt bistanden og innførte sanksjoner.

– For eksempel valgte Sverige å innføre sanksjoner gjennom bistandskutt, samtidig som de jobbet for å hindre at EU-kommisjonen innførte sanksjoner. Sverige frøs 80 millioner i såkalt budsjettstøtte, altså bistand som går rett til mottakerlandets nasjonalbudsjett, forteller Saltnes.

– Hvordan slo det ut i den svenske offentligheten at svenske politikere talte med to tunger?

– Sverige talte ikke med to tunger. EU uttrykte også klar kritikk av bruddene på menneskerettigheter som Rwanda bidro til i Kongo. Det jeg diskuterer er valg av ulike instrumenter. Det betyr ikke at de hadde to forskjellig standpunkt. De valgte to ulike instrumenter.

– Det høres ut som de hadde én politikk «hjemme» og en på kontinentet?

– Dette viser at Sverige sto i det samme dilemmaet som EU. Så valgte de å løse det på én måte i sin nasjonale politikk og på en annen i EUs felles politikk. 

I Sverige var hensynet til de nasjonale institusjonene utslagsgivende. Parlamentet og opinionen krevde kutt i bistanden. Det var hensynet til disse aktørene som gjorde at Sverige kuttet sin budsjettstøtte.  

– EU opererte på sin side i en mindre politisert kontekst. Deres valg om å ikke sanksjonere ble tatt uten store protester fra opinionen eller EU parlamentet. Ønsket om å opprettholde bistanden til Rwanda kunne derfor medlemstatene få gjennomslag for via EU, forteller forskeren.

Andre forskere på området har ment at årsaken til at EU ikke innførte sanksjoner, er dårlig samvittighet for at verdenssamfunnet sviktet folket i Rwanda under folkemordet, såkalt «genocide guilt».

Saltnes vier imidlertid ikke denne hypotesen nevneverdig plass i avhandlingen.  

– De jeg snakket med var veldig tydelige på at Rwanda har en spesiell plass i historien på grunn av folkemordet. Men de sa også at dette ikke spilte noen rolle i hvordan de forholdt seg politisk til landet etter folkemordet. I bistands- og utviklingspolitikken gjaldt langt nærmere og mer konkrete argumenter, forteller Saltnes. 

For å få en tilstrekkelig god forklaring på EUs politikk trenger vi mer nyanserte begreper enn den vanlige todelingen av giverland som enten «idealisten» som er motivert av altruisme eller «realisten» som søker økonomisk vinning, mener hun.

– Hypotesen om norm-kollisjon bidrar til å nyansere vår forståelse av både hva som motiverer giverland generelt og hva som forklarer EUs utenrikspolitikk spesielt, sier Saltnes.