Norge har verdens korteste lover

– Vi kan veie lovsamlinger. Vi kan telle ord eller bokstaver. Uansett hvordan vi måler: Norden har de korteste lovene i verden. Norske lover er kanskje de aller korteste – eller sagt på en annen måte: de minst presise av alle, fastslår førsteamanuensis Jon Christian Fløysvik Nordrum på Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo.

Korte og upresise lover er et sentralt kjennetegn ved det jussforskeren kaller den nordiske lovgivningsmodellen. Denne modellen er, som sin mer berømte søster, den nordiske velferdsmodellen, etablert over tid.

– Det har vært lite oppmerksomhet om hva som særpreger den nordiske lovgivningsmodellen. Det er synd.

– For mye tyder på at måten vi lager lover på i Norden – hvordan vi forbereder, skriver, vedtar og håndhever lovene våre – er god, sier Nordrum, som selv er fagansvarlig for det nyetablerte faget lovgivningslære på Det juridiske fakultet.

Jurister opererer oftest innenfor eget nasjonalt rettssystem.

– Vi trenger å gjøre mer av det samfunnsviterne gjør, nemlig å sammenlikne oss med andre. Når vi sammenlikner rettssystemet vårt med andre lands rettssystemer, ser vi tydeligere hva som er særegent for oss. Da vil vi blant annet kunne oppdage at amerikanske lover er 15 ganger så omfattende som våre norske lover er.

I tusen år

Nordrum er opptatt av forhistorien. Hvorfor lager vi lover på den måten som vi gjør? Han viser til at moderne lovgivningsidealer ble etablert i Norden allerede for mer enn tusen år siden.

I de norske kongesagaene finner vi mange referanser til lover og lovgivningsidealer – som at det må være likhet for loven, eller at ingen står over loven. I mange lands rettssystemer har loven henvendt seg til øvrigheten, som har sørget for at folket har etterlevd lovene.

– At loven skal henvende seg direkte til folk, er et demokratisk lovgivningsideal med lange tradisjoner i Norden.

Loven skal forstås av alle. I fortalen til Jyske lov, en dansk lov fra 1241, slås det fast at: “Loven skal være ærlig og retfærdig, taalelig, efter Landets Sædvane, passende og nyttig og tydelig, saa at alle kan vide og forstaa, hvad Loven siger.”

Moderne klarspråksidealer samsvarer altså med de gamle, nordiske idealer for lovtekst.

– Om folk ikke forstår hva loven sier, vil de ikke rette seg etter den. Og de vil heller ikke kunne mene noe om reglene som gjelder i samfunnet. Godt lovspråk er avgjørende for demokratiet. Rettsstaten, velferdsstaten og reguleringsstaten – i alle disse uttrykkene for staten er språket selve navet, understreker han.

Første klarspråk-forsker

I fjor ble Nordrum landets første juridiske klarspråk-forsker.

– Vi lærer studentene våre å tolke regler som allerede er skrevet. Men vi lærer dem ikke å lage regler. Eller med andre ord:

– Vi lærer studentene å lese, men ikke å skrive. 

– Når de kommer ut i samfunnet, skal mange av dem nettopp skrive – lover, forskrifter, vedtak, kontrakter, og sågar traktater, sier Nordrum, som nå leder arbeidet med å bygge opp klart, juridisk språk som et eget fagområde.

Når lovene er korte, er de mer oversiktlige og dermed lettere å orientere seg i. I mange land er folk flest nødt til å kontakte en ekspert for å få vite hva som gjelder på et område.

– Jeg har studert amerikansk miljørett i USA. Lovgivningsstudiet innebar i all hovedsak å finne fram til bestemmelsene. 

– Om jeg hadde lagt alle bøkene som utgjør det samlede amerikanske føderale lovverket i en stabel, ville den blitt minst like høy som meg.

Et paradoks

Et viktig særtrekk er altså at lovene våre er korte – og dermed ofte upresise, overordnede og skjønnsmessige. Begreper som «særlig behov», «forsvarlig» og «urimelig» går igjen.

– Vi skulle tro at all denne vagheten ville gå på bekostning av retssikkerheten og forutsigbarheten. Men i internasjonale målinger av rettslig forutsigbarhet i et samfunn og i hvilken grad det hersker rule of law, rettssikkerhet, eller rettsstat – så troner Danmark, Norge og Sverige suverent på topp. Vi har paradoksalt nok de korteste lovene i verden, kombinert med størst grad av rettslig forutsigbarhet.

– Hvordan er det mulig?

– Vage regler presiseres over tid i møte med virkeligheten – gjennom dommer, forskrifter og praksis.

Lett å endre lov

Han viser til at det finnes to hovedmodeller for hvordan rett skapes: Enten gjennom avgjørelser i domstolene i konkrete rettssaker (common law) eller gjennom lovgivning (civil law) – altså et domsbasert system versus et lovbasert system. 

– Men Norden passer ikke inn i stereotypiene. Vår lovgivningstradisjon er noe eget. Vi kombinerer det å slutte fra en overordnet lov, deduksjon, med det å slutte fra enkeltsaken til det generelle, induksjon. Hos oss utvikles altså retten ikke bare ovenfra og ned, men i aller høyeste grad også nedenfra og opp, presiserer jussforskeren.

Vaghet er en form for delegering.

– Vi overlater det å presisere – og dermed bestemme – til forvaltningen: til direktorat, sykehus, skole, kommune, politi. Og til organisasjoner: interesseorganisasjoner, bedrifter, og også til profesjoner: leger, sykepleiere, ingeniører, lærere.

– Og dessuten til folk flest. Lovens vaghet kan utløse diskusjoner, for eksempel om hva som er ‘forsvarlig’. Slike diskusjoner gjør at vi bedre forstår lovens formål, og dermed øker også viljen til å etterleve den.

I Norden er det dessuten lett å endre på lovene og forskriftene.

– Vaghet gir fleksibilitet. Gjennom erfaring justerer vi rettsreglene for å oppnå det vi ønsker.

– Den nordiske tradisjonen kjennetegnes av få formelle hindringer og utstrakt dialog. Mindre endringer og presiseringer kan gjennomføres uten å endre loven.

Modnes godt

En vag, overordnet regel tåler som regel tidens tann bedre enn en presis lov. Det er viktig, mener Nordrum, for det å gjennomføre lovens bestemmelser i samfunnet krever ofte mye.

– Jeg pleier å si at en god regel varer lenge og modnes godt.

Jussforskeren påpeker at ingen kan vite hvilken lov som er den best tenkelige på det tidspunktet den blir vedtatt. Det er først gjennom praksis at loven perfeksjoneres og blir virkelig god.

Borgerne internaliserer lovene, forvaltningen blir trygg i sin myndighetsutøvelse, og domstolen avklarer hvis uklarheter skulle oppstå. Loven vokser godt i møte med samfunnet.

Stor innflytelse

I mange land starter lovgivningsprosessen i parlamentet. En representant kommer med forslag til lov, og i debatten som følger blir kanskje sivilsamfunnet inkludert i en høring i parlamentet.

Ikke slik i Norden, og spesielt ikke i Norge. Her starter en lenge før med et lovutvalg – satt sammen av folk med ulik bakgrunn, eksperter og representanter for forskjellige interessegrupper – som organiserer sitt eget arbeid, reiser rundt og prater med folk, skriver en utredning (NOU) – som så sendes på høring, bredt i samfunnet. Høringsinstituttet er en skandinavisk rettstradisjon.

 – I tråd med vårt inkluderende demokratiideal har vi siden 1800-tallet brukt lovutvalg aktivt til å foreslå og utvikle lover. Utvalgene har stor innflytelse på lovvedtaket som til slutt gjøres i Stortinget. Fordi det har vært en bred, demokratisk debatt i forkant, er det sjelden Stortinget gjør stort annet enn å ‘stemple’ loven.  

Basert på tillit

At vage og upresise lover kan sikre forutsigbarhet, skyldes et godt rammeverk som holder forvaltningen i tømme. Men kanskje mer enn noe skyldes det tillit.  

– Den nordiske rettskulturen er tillitsbasert. Befolkningen har tillit til dem som skal forvalte reglene.

Sammenliknet med innbyggere i andre land, er vi for eksempel lite skeptiske til at kommunen får lov til å pålegge oss noe fordi den mener det vi gjør ikke er forsvarlig.

USA er på sett og vis motsatsen. Amerikanerne overlater minst mulig skjønn til forvaltningen – til kommunen, politiet, miljømyndighetene eller barnevernet.

– Den amerikanske rettskulturen er konfliktorientert. Utgangspunktet er at folk har motstridende interesser og at rettens oppgave er å løse konflikt. Hos oss er rettens oppgave heller å legge til rette for samarbeid og forebygge konflikt.

Grad av tillit i samfunnet henger nært sammen med den nordiske velferdsmodellen. Øker vi ulikhetene i samfunnet, øker vi konfliktnivået i samme slengen. Tilliten synker.

– Svaret er mer presis regulering og detaljregulering – både i kontrakter, lover og forskrifter. Det ser vi på mange områder. I USA ser vi nå en konfliktbasert rettskultur som er gått for langt, et system som har låst seg fast og ikke lenger fungerer. Dette er et stort tema i amerikansk rettsdebatt, forteller jusforskeren.

Nordrum viser til at tillit og likhet er en forutsetning – både for den nordiske lovgivningsmodellen og for velferdsmodellen.

– Vi har grunn til å tro at lovgivningsmodellen var særlig egnet til å bygge en god velferdsstat. Velferdsstaten bidrar til å holde konfliktnivået lavt – som igjen gjør det enklere å styre resten av samfunnet med lover og regler.

Sør-Korea vil lære

På flere rettsområder, som fiskeri, energi og arbeidsmiljø, styrer staten i stor grad sammen med de som reguleres, såkalt samforvaltning. Internasjonalt trekkes denne siden av norsk lovgivningspraksis fram som et forbilde.

– I alle publikasjoner, fra det tyske vitenskapsrådet, til EUs vitenskapsråd, framheves norsk fiskeriregulering som «best practice». På sektorområder er det lett å gi eksempler. Tenker vi mer allment, er det flere som er interessert i norsk lovgivning.

For tre år siden, forteller Nordrum, kom en delegasjon fra Sør-Korea for å lære. De var interessert i norsk reguleringssystem og norsk lovgivningsskikk, og har inngått samarbeid med oss. De ønsker å forbedre rettssystemet sitt, og ser altså til Norden.  

Det betyr likevel ikke at den nordiske lovgivningsmodellen er best på alt. Av og til kan noen interesser og interessegrupper bli tilgodesett i for stor grad.

Nordrum viser til norsk miljølovgivning som eksempel. Stortinget delegerer mye myndighet til Miljødirektoratet. Forskriftene blir sjelden prøvd for domstolene. Det skjer nesten aldri at de blir kjent ugyldige, at det har vært saksbehandlingsfeil eller at de er ulovlige.

– Dialogen med bransjen har gode sider ved seg fordi en kan koordinere, det blir mer fleksibilitet og samarbeid. Men det kan også gjøre at det tas for mye hensyn. I januar kritiserte Riksrevisjonen Petroleumsdirektoratet for å gå for langt i samarbeidet med bransjen. Likevel, når norsk energiregulering sammenliknes med andre land, kommer Norge best ut.  

– Forferdelig språk

De siste tiårene har den internasjonale regelproduksjonen vært enorm. Stadig mer av lovgivningen i Norge er gjennomføring av regelverk som blir til andre steder. Det tydeligste eksempelet er EU-regler vedtatt i form av såkalte forordninger. Alle EU- og EØS-land forplikter å innføre slike forordninger.

– En ny forordning plasseres inn blant de nasjonale lovene som den er. Språket er dessverre ofte helt forferdelig. Den nye personvernloven som innfører GDPR, personvernforordningen, er et tydelig eksempel. Den er svært vanskelig å forstå, medgir Nordrum.

– I en del sammenhenger er det opplagt at en ikke har tenkt godt nok gjennom våre nasjonale særegenheter.

Under press

Jussforskeren forteller at den norske lovgivningsmodellen er under press fra flere hold – blant annet fra Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD).

– OECD er inspirert av amerikanske teorier om regelstyring. Analysen er at det er for mange regler og for mye detaljstyring. Det er riktig – for det handler om USA. Men det er ikke riktig i Norge. Likevel tar de problemanalysen, lager anbefalinger og trer dem ned over hodene på alle.

– De formene for demokratisk deltakelse OECD måler, det er ikke de formene for deltakelse vi har. Vi får ikke uttelling for representasjon i lovutvalg, eller for at det finnes et regelverkforum eller andre samarbeidsorganer der parter møtes.

Mot mer kontroll

Regjeringen har nå, på anbefaling fra OECD, opprettet et såkalt regelråd som skal kontrollere at nye lover og regler ikke påfører næringslivet unødvendige byrder.

Nordrum forteller at Regelrådet er blitt ‘fornorsket’, og at rådet selv har vært lydhørt for særegenheter ved den norske modellen og tilpasset innspillene sine deretter. Men uansett – det har innflytelse på vår politikk.

– Oppmerksomheten dreies mer mot kontroll, mindre mot involvering og deltakelse.

Nordrum mener det er viktig å forbedre måten vi regelstyrer samfunnet på. Regjeringen har som mål å forenkle de administrative byrdene for næringslivet med mange milliarder.

– Men for å kunne realisere disse ambisjonene er det nødvendig å forstå – både hva som kan forbedres og hva som er bra. Et eksempel er kritikken mot norske byggereguleringer fra Verdensbankens Doing Business-indikator.

– Jeg er enig i at det er mye vi burde gjøre med disse reguleringene, men kritikken fra Verdensbanken er at det er for lite formelle krav og for lite kontroll. Bakgrunnen for kritikken er amerikanske erfaringer og oppfatninger om at formalkrav og kontroll må til for å sikre kvalitet.

Vite hva vi har

Nordrum mener vi må ha klart for oss styrkene ved den nordiske lovgivningsmodellen.

– Når vi måler sluttproduktet – ikke hvordan systemet er, men hvordan det fungerer i samfunnet – så ser vi at det presterer godt på de fleste områder. Det finnes opplagt problemer med vår måte også. Sagt på en annen måte: samfunnet står ikke stille. Vi kan gjøre ting bedre.

– Men OECD og andre internasjonale organisasjoner gir oss ingen god oppskrift på endring. 

Nordrum etterlyser mer forskning på norske og nordiske måter å regulere på.

– Da kan vi få analyser som er treffende og som gjør at vi kan forsvare det som fungerer bra, og forbedre det som fungerer dårlig. I motsatt fall kan vi komme til å bygge ned ordninger som har tjent oss godt, og som er bygd opp over lang tid.