I strid med Stortingets intensjon: Miljøreform vasker oppdrettsnæringen grønn

Trafikklys finnes ikke lenger bare langs veier og toglinjer, men nå også langs hele kysten vår – om enn i overført betydning. I januar 2017 ble trafikklysene slått på i norsk oppdrett. Næringen skulle ikke lenger få vokse fortere enn at miljøet kunne tåle det. Der de røde lysene blinker, blir det ingen vekst inntil videre.

"Deler av beslutningene er faktisk også i strid med det regelverket Nærings- og fiskeridepartementet selv har vedtatt."

Næring foran miljø

– Trafikklyssystemet omtales som en miljøreform. Men ingenting tyder på at den har løst problemet med lakselus eller andre store miljøproblemer knyttet til oppdrettsnæringen, sier professor Ole Kristian Fauchald på Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo.

En studie han nylig har gjennomført ved Fridtjof Nansens Institutt, viser at de viktigste beslutningene som er tatt under trafikklyssystemet har satt næringshensyn foran miljøhensyn.

– Deler av beslutningene er faktisk også i strid med det regelverket Nærings- og fiskeridepartementet selv har vedtatt, påpeker jussprofessoren.

Fortsatt stor vekst

Ingen land i verden produserer mer laksefisk enn Norge. Driften er industrialisert og veksten har vært eventyrlig. I fjor ble det eksportert for 76 milliarder kroner, hele 8 prosent mer enn året før – og eventyret skal fortsette: Både næringen selv og politikerne vil at produksjonen skal dobles mange ganger i årene som kommer.

"Vi må ikke forledes til å tro at sårbart miljø og marine økosystemer beskyttes gjennom denne reformen. Miljøhensynene har tvert imot kommet helt i bakgrunnen."

Men medaljen har også en bakside: Allerede i dag er det minst tusen ganger flere laks i norske oppdrettsanlegg enn det er villaks som svømmer inn til kysten for å gyte. Lus, rømming, kjemikalier, kloakk og frislipp av rensefisk fra anleggene kan skade miljøet og økosystemene. 

Å tillate enda mer oppdrettslaks langs kysten, er ikke politisk mulig uten å ta mer hensyn til naturen. For snart fire år siden vedtok Stortinget derfor et nytt reguleringsregime – trafikklyssystemet.

Tre viktige veivalg

Ole Kristian Fauchald forteller at det nye systemet bygger på tre overordnete veivalg:

– To av dem ble klart presentert for politikerne på Stortinget før de vedtok reformen, mens et tredje veivalg – som kan komme til å undergrave hele miljøgevinsten – ikke ble lagt fram. Det tok Nærings- og fiskeridepartementet isteden på kammerset etterpå.

Ny inndeling

Det første av de tre viktige valgene var beslutningen om å dele norskekysten inn i 13 produksjonsområder. Heretter skal ikke bare miljøet lokalt rundt anleggene avgjøre om produksjonen kan økes eller ei, men den samlete miljøpåvirkningen i et større område.

Hvert område fargelegges hvert annet år – rødt, gult eller grønt – avhengig av hvor stor miljøpåvirkningen beregnes å være. Lakseoppdrettere som befinner seg i en rød sone, får ikke vokse, men må belage seg på å redusere produksjonen inntil seks prosent, oppdrettere i gul sone kan derimot fortsette som før, mens de i grønn sone kan vokse med inntil seks prosent.

Men hvordan måles miljøpåvirkningen? Jo, ved å telle og modellere hvor mange ørsmå krepsdyr som fester seg på villaksen – og hvor mange laks som dør av det. Når den lille smolten kommer fra elvene og skal ut i havet, er den ekstra sårbar for lakselus.

Bare lusa avgjør

– Det andre viktige veivalget som ble tatt, var å velge lakselus som eneste miljøindikator. Det var kontroversielt. Stortinget påla derfor regjeringen å gradvis utvide med flere miljøkriterier – og da særlig ulike former for forurensning fra de åpne merdene. Men dette er ikke blitt fulgt opp, konstaterer Fauchald. Tvert imot.

– Selv med et så snevert grunnlag å vurdere den samlete miljøbelastningen på innen hvert område, praktiserer myndighetene regelverket i strid med forskriften som departementet selv har vedtatt, påpeker han.

Lakselus påvirker nemlig all vill laksefisk, ikke bare villaks, men også sjøørret og sjørøye. Fauchald viser til en rapport hvor det går fram at nesten halvparten av de norske sjøørretbestandene er i dårlig forfatning, og at lakselus er den klart viktigste påvirkningsfaktoren.

– Denne erkjennelsen er tatt inn i forskriften, hvor det nettopp står ‘vill laksefisk’ og ikke ‘villaks’. Likevel bruker myndighetene utelukkende lus på villaks som kriterium for fargeleggingen.

Ifølge forskriftene skal det også foretas en helhetlig vurdering av hva som er de beste beslutningene for miljøet og økosystemene langs kysten.

– Men myndighetene vurderer heller hva som er de beste beslutningene for næringen og for at den kan fortsette å vokse, framholder Fauchald.

Han viser til at trafikklysene er blitt slått på to ganger til nå, seinest i år. Og at myndighetene begge ganger har gitt bedre farge enn de skulle om de hadde fulgt anbefalingene fra de naturvitenskapelige forskningsmiljøene.

– Rådene derfra var klare nok – men en velger altså ikke å følge dem. Det er en politisk beslutning. Likevel gis det inntrykk av at det er vitenskapen som styrer, sier han.

"Selv med et så snevert grunnlag å vurdere den samlete miljøbelastningen på innen hvert område, praktiserer myndighetene regelverket i strid med forskriften som departementet selv har vedtatt."

Flytter produksjonen

Professoren viser til det tredje av de overordnede veivalgene, og som altså ble tatt på kammerset: Valget om å la oppdretterne flytte produksjonen sin til et nærliggende produksjonsområde. Beslutningen var i strid med anbefalinger fra forskere og fagmyndigheter. Et oppdrettsselskap som oppfyller krav om miljøforsvarlig drift, kan flytte produksjon inn i en rød sone.

– Det marine miljøet kan ta skade nå når oppdrettere kan øke produksjonen sin i områder der produksjonen nettopp skal reduseres eller forbli uendret fordi de har fått rødt eller gult lys. 

Fauchald mener at det unntaksvis kan være gode grunner til at oppdretterne bør ha frihet til å flytte produksjonen, for eksempel når noen lokaliteter er midlertidig uegnet på grunn av algeoppblomstring.

– Men problemet er at denne viktige beslutningen ble tatt uten at virkningene på miljøet ble grundig vurdert og uten at det ble lagd regler for å hindre at flyttingen undergraver hele systemet. 

– Selv myndighetene mangler kunnskap om omfanget. Da jeg ba om å få informasjon om alle vedtakene som har gitt adgang til slik flytting, svarte Fiskeridirektoratet at de ikke har noen samlet oversikt. Ordningen favoriserer de store aktørene i næringen som har tilgang til mange lokaliteter og dermed lett kan flytte produksjonen.

Ekstremt innfløkt

Så hvorfor havnet vi en slik situasjon? Fauchald peker på flere forklaringer, hvor den kanskje viktigste har å gjøre med regelverket selv.

"Nå har en kjørt to sykluser og ennå ikke klart å få inn sjøørret og sjørøye. Bare drøm om å få inn andre typer utslipp i ordningen."

– Det nye trafikklyssystemet er lagt på toppen av et allerede komplekst og omfattende regelverk – administrert av mange forskjellige myndigheter. Slik det er blitt, er det nesten umulig for utenforstående å skaffe seg oversikt. Ansvaret fragmenteres og saksbehandlere vil lett tenke at noen andre må påta seg å løse de vanskelige miljøspørsmålene. Mektige oppdrettsselskaper med gode advokater kan utnytte dette til sin fordel.

Fauchald har fulgt med på lovarbeid og utredningsarbeid over lang tid, og sier han vet hvor mye forvaltningsmessig stolthet som legges ned i saksforberedelser og innhenting av faktagrunnlag. Men noe er annerledes når det gjelder forvaltningen av landets nest største eksportnæring.  

– Her overlater myndighetene til høringsinstanser å komme med den faktainformasjonen som de selv burde presentert, påpeker han.

Hvorfor? Fiskerimyndighetene sitter med hendene fulle.

Tidkrevende

– Det meste av tid og energi brukes nå på å håndtere hvordan ny produksjonsvekst skal fordeles mellom oppdretterne. De siste årene har staten auksjonert bort nye laksetillatelser, og hvert annet år må det lages nye regler for dette. Og en stor mengde vedtak må fattes. Med én gang en syklus med vedtak er unna, er det bare å gå løs på den neste.

Fauchald viser til at nesten fire år er gått siden trafikklysene ble tent, men at arbeidet med å utvide til andre miljøkriterier enn lus på vill laksefisk ikke engang er påbegynt.

– Nå har en kjørt to sykluser og ennå ikke klart å få inn sjøørret og sjørøye. Bare drøm om å få inn andre typer utslipp i ordningen.

Juristen mener det er uheldig at ikke et uavhengig utvalg har fått mulighet til å utrede en stor og viktig reform, men at forarbeidet isteden har skjedd internt i departementene – hvor en sitter og kjøpslår seg imellom.

– En så stor næring med så stor betydning for Norge fortjener en offentlig utredning, en NOU, og ordentlig og grundig saksbehandling.

Må være åpne og ærlige

Fauchald etterlyser vilje til å synliggjøre negative konsekvenser på miljøet.

– Når forvaltningen legger fram reformforslag for Stortinget, bør det være åpenhet rundt prioriteringene. Forvaltningen må bli flinkere til å få fram de viktigste veivalgene, og politikerne må ikke stå i veien for at det skjer.  

Jussprofessoren mener det også er viktig at Stortinget har god nok saksbehandlingskapasitet til å vurdere om saker er godt nok belyst før de slippes fram til behandling.

– Det er et tankekors at utredningskravene er strenge når en skal gi tillatelser til prosjekter, mens vedtak av generelle regler i mange tilfeller blir dårlig utredet, sier Fauchald. Han viser til trafikklyssystemet og alle forskriftene som er kommet.

– Hva slags konsekvenser får forskriftene på sårbare kystøkosystemer? Det burde selvsagt vært grundigere belyst og utredet.

Skaper en illusjon

Han mener trafikklyssystemet slik det fungerer i dag, er med på å grønnvaske den stadige produksjonsveksten i norsk oppdrett.

– Vi må ikke forledes til å tro at sårbart miljø og marine økosystemer beskyttes gjennom denne reformen. Miljøhensynene har tvert imot kommet helt i bakgrunnen. Stortinget hadde nok ganske andre forventninger til reformen de vedtok.